Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 2 grudnia 2019 r. M. P. (dalej: "skarżąca"), działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem T. P., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił jednak przyznania wnioskowanego świadczenia. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał m.in. art. 20 ust. 3, art. 24, art. 26, art 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., w skrócie "u.ś.r.")
W uzasadnieniu stwierdził, że syn skarżącej legitymuje się co prawda orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednak skarżąca posiada przyznane prawo do emerytury z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Następnie, odwołując się do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno- rentowego, renty socjalnej.
Skarżąca nie zgodziła się z decyzją organu I instancji i działając przez pełnomocnika, będącego radcą prawnym, wniosła odwołanie.
Odwołanie nie przyniosło jednak skutku. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało bowiem w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło obowiązujące przepisy.
Kolegium stwierdziło, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, co zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., stanowi przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, podkreśliło, że przywołany przepis – jako norma bezwzględnie obowiązująca – nie pozostawia organom administracji, orzekającym w tego rodzaju sprawach, żadnego luzu decyzyjnego. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa, który regulowałby kwestię przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a pobieraną emeryturą. Zaakcentowano także, że skoro omawiany przepis sformułowany jest w sposób nie budzący wątpliwości i wystarcza jego wykładania językowa, to sięganie do wykładni funkcjonalnej byłoby działaniem contra legem.
W konsekwencji Kolegium uznało, że skarżąca, jako osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, nie spełnia wymagań ustawowych uprawniających do przyznania tego świadczenia, ponieważ posiada ustalone prawo do emerytury.
W imieniu skarżącej skargę na powyższą decyzję wniósł pełnomocnik, będący radcą prawnym.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art.17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w związku z art. 32, art. 69, art. 71 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencji o Prawach Osób Niepełnosprawnych, polegające na błędnym posłużeniu się jedynie wykładnią językową, zamiast wykładni systemowej i celowościowej, z uwzględnieniem zasady ochrony rodziny i równości wyrażonej w Konstytucji i Konwencji oraz celu ustawy o świadczeniach rodzinnych, jakim jest ochrona słabszych w ramach systemu zaopatrzenia społecznego. Ponadto naruszenie to polegało na uznaniu, że osobie z ustalonym prawem do emerytury świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje choćby w części, stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną kwotą a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, co stanowi naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej.
Pełnomocnik skarżącej zarzucił również naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu, w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego, a także naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania obywateli do władzy publicznej poprzez mechaniczne stosowanie prawa, bez uwzględnienia zasad współżycia społecznego i dobra osoby niepełnosprawnej oraz jej opiekuna.
Ze względu na podniesione zarzuty pełnomocnik skarżącej domaga się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zobowiązania Wójta Gminy S. do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w określonym przez Sąd terminie, z zastosowaniem oceny prawnej, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit a u.ś.r. znajduje zastosowanie w sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawią ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - art. 8 §1 k.p.a. i powinny działać w sprawie wnikliwie - art. 12 §1 k.p.a.
Materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowi art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111, dalej w skrócie jak dotychczas: "u.ś.r."). Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji, opierając się wyłącznie na literalnym brzmieniu powołanego powyżej przepisu, przyjęły, że ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do emerytury z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości. Nie poczyniły tu jednak żadnych dokładniejszych ustaleń. Z akt administracyjnych wynika bowiem jedynie, że pobierane przez skarżącą świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.
Istota problemu prawnego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny dokonanej przez organy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Problem ten był analizowany wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy czym można w tym zakresie stwierdzić ukształtowanie się co najmniej kilku linii orzeczniczych.
Pierwsza linia orzecznicza wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury czy renty, powołując się na wykładnię językową art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2018 r. sygn.. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15 czy z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15. Takie też stanowisko przyjęły organy, wydające decyzje w rozpoznawanej sprawie.
Jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).
Osoby znajdujące się w podobnej sytuacji są różnicowane bez żadnych racjonalnych powodów. Nie można stawiać w gorszej sytuacji osoby, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury (choć niewielkiej) w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne.
Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawa do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury.
Następnie świadczenie to było waloryzowane, co skutkowało tym, że obecnie jest już zdecydowanie wyższe od najniższej emerytury. Nie można mieć wątpliwości, że intencją ustawodawcy było ustanowienie ograniczenia, by uprawniony opiekun pobierał jedno, zapewne wyższe świadczenie. W obecnych realiach jednak świadczeniem znaczenie wyższym jest świadczenie pielęgnacyjne.
Wobec powyższego stwierdzić można ukształtowanie się nowej linii orzeczniczej, wskazującej na potrzebę zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. Za reprezentatywne w tym zakresie uznać wypada wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 833/18, w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r. sygn. III SA/Kr 137/19, w Gdańsku z 12 września 2019 sygn. akt III SA/Gd 472/19. Ta linia orzecznicza znalazła także wyraz w wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/1. W wyrokach tych Sądy stanęły na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości pobieranej emerytury, podkreślając, że potrzeba takiego działania wynika m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawa do tego świadczenia. Do tego stanowiska nawiązuje żądanie skargi sformułowane przez pełnomocnika skarżącej.
Jednak nieco odmienne podejście do sprawy zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w ostatnich wyrokach, tj. z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, czy z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20. Nie podzielono w nich stanowiska w zakresie rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno – rentowego poprzez wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia a wysokością pobieranego świadczenia emerytalnego (netto), podkreślając, że pozostawałaby ono w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r. Przepis ten, jednoznaczny w swej treści, wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa kwotowo.
Tym samym nie pozwala na samodzielne określanie wysokości tego świadczenia przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Zwłaszcza, że przyjęcie rozwiązania dopuszczającego określenie wysokości świadczenia jako różnicy pomiędzy kwotą z art. 17 ust. 3 u.ś.r. a kwotą przysługującej emerytury, spowodowałaby wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalenia przez organ wysokości świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe.
W przedstawionym stanowisku rozwiązaniem problemu byłoby umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego.
Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podnieść przy tym należy, że w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. ustawodawca wskazał dwa przypadki, w których osobie sprawującej opiekę nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne.
Pierwszy z nich zachodzi, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego...., (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r.).
Drugi natomiast przypadek zachodzi, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r.).
Ustawodawca zróżnicował sytuację wskazanych powyżej osób w ten sposób, że tylko tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1lit. a ustawy pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym zaś, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy (czyli wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach, przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń.
W ocenie Sądu regulacja art. 27 ust. 5 u.ś.r. wprowadza zasadę, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. 2018 poz. 1270,), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Stąd też, uwzględniając powyższe regulacje, oraz biorąc pod uwagę zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.
W tym stanowisku Sąd podkreślił, że emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. Można też dodać (choć orzeczenie to nie ma bezpośredniego przełożenia na rozpatrywaną sprawę), że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17, OTK-A 2019/36, stwierdzono: "Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (...) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. II Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej." Zauważono tam, że "(...) wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna-rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie.
Brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (...)". Choć orzeczenie to dotyczy nieco innej sytuacji, przez co nie było tu przesądzającą podstawą rozstrzygnięcia, zwraca ono uwagę na konieczność zapewnienia równych praw opiekunom osób niepełnosprawnych.
Uwzględniając powyższe, z racji wieku (62 lata), skarżąca nie może być wykluczona z kręgu osób, wymienionych w art. 17 ust. 1 u,ś.r., czyli osób rezygnujących z zatrudnienia. Stąd też podzielając prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pozwalającą na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji), Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem prawa materialnego wskutek błędnej (zawężającej) wykładni. Orzeczenie Sądu oparto na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).
Skład orzekający w niniejszej sprawie preferuje ostatnio przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wprawdzie skarżąca w skardze wprost domagała się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy wysokością tego świadczenia a uzyskiwaną emeryturą, ale, jak wskazano powyżej, stanowisko to nie jest wolne od trudności proceduralnych i powoduje dalsze wątpliwości. Z tych względów rozwiązaniem optymalnym jest, zdaniem Sądu, umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń – tzn. pielęgnacyjnego lub emerytalnego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien zatem poinformować skarżącego o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Z art. 9 k.p.a. wynika bowiem obowiązek informowania stron postępowania. W myśl tego przepisu organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czuwając przy tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.
Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Organy administracji winny bowiem dążyć do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony w celu zapobiegania sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Stąd też gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, taka jednoznaczna informacja powinna być udzielona stronie.
Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest przy tym taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia, nawet przez krótki czas.