Uzasadnienie
Po rozpoznaniu wniosku skarżącej D.P., decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta T. orzekł o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem M.P..
Organ I instancji ustalił, że syn skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym dnia [...] r., a niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Jednakże skarżąca jest osobą uprawnioną do emerytury, co wynika z jej oświadczenia oraz decyzji ZUS z dnia [...] r. Stąd też skarżąca nie spełnia przesłanek do świadczenia w świetle art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.).
W odwołaniu od decyzji skarżącą zarzuciła błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy. Przywołując orzecznictwo sądowe, skarżąca wywiodła, że przepis ten pozbawia prawa do świadczenia tylko do wysokości emerytury netto, tj. pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne.
Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję odmowną, Kolegium stwierdziło, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w świetle jednoznacznej treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Zdaniem Kolegium, przepis ten nie budzi wątpliwości i wystarcza jego wykładnia językowa, zaś sięganie do wykładni funkcjonalnej byłoby działaniem contra legem. Nadto, jest to norma bezwzględnie obowiązująca. Dla poparcia stanowiska Kolegium przytoczyło orzecznictwo sądowe.
W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 i 5 pkt 1 lit. a ustawy oraz art. 32, 69, 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 28 ust. 1 i 2 lit. c Konwencji o Prawach Osób Niepełnosprawnych – poprzez posłużenie się jedynie wykładnią językową, podczas gdy należało zastosować wykładnię systemową oraz celowościową i funkcjonalną, z uwzględnieniem zasady ochrony rodziny i równości, a także art. 7, 8 i 77 kpa.
Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zobowiązanie do wydania decyzji uwzględniającej jej wniosek. Nadto, skarżąca wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 28 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodu z dołączonej decyzji ZUS nr [...] o przyznaniu uprawnień do wcześniejszej emerytury pracownikom opiekującym się dziećmi wymagającymi stałej opieki na okoliczność rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad synem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 kpa) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 kpa).
W świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Organy obu instancji, poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu (wykładni językowej) przyjęły, że ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA [7] z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).
W niniejszej sprawie organy przede wszystkim ustaliły, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury z ZUS. Nie poczyniły tu jednak żadnych bardziej dogłębnych ustaleń i rozważań. Świadczenie to jest znacznie niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Osoby znajdujące się w podobnej sytuacji są zatem różnicowane bez żadnych racjonalnych powodów.
Nie można też stawiać w gorszej sytuacji osoby, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury (choć niewielkiej) w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne.
Na potrzebę zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy zwrócił uwagę również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 137/19. W wyrokach tych Sądy stanęły na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. Wyżej opisana specyficzna sytuacja skarżącej uzasadnia takie podejście. Znalazł on poparcie również w wyrokach NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 2392/19 i z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19.
Za prawidłową uznać przyjdzie zatem tezę, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury, w wysokości niższej niż to świadczenie. Zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości.
Jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy tym ustawodawca zróżnicował sytuację tychże osób w ten sposób, że tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach, przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. np. wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09, OTK-A 2011/3/25). Nadto, odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, OTK-A 2014/9/104, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie opiekunów.
Na marginesie wskazać wypada, że składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są odmienne poglądy prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15 oraz z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15). Z uwagi na wskazaną powyżej argumentację Sąd uznał jednakże, że przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Podkreślić wymaga, że zachowanie tej zasady nastąpi jedynie w sytuacji, w której osoba mająca prawo do emerytury otrzyma świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością, a wysokością otrzymywanej emerytury.
Można też dodać (choć orzeczenie to nie ma bezpośredniego przełożenia na niniejszą sprawę), że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17, OTK-A 2019/36, stwierdzono: "I. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (...) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. II Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej." Zauważono tam, że "(...) wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna-rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie.
Brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (...)". Choć orzeczenie to dotyczy nieco innej sytuacji, przez co nie było tu przesądzającą podstawą rozstrzygnięcia, zwraca ono uwagę na konieczność zapewnienia równych praw opiekunom osób niepełnosprawnych.
Nadto, z racji wieku (66 lat), skarżąca nie może być wykluczona z kręgu osób, wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy. Niewątpliwie w przeszłości skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia z racji konieczności opieki nad niepełnosprawnym synem, czego dowodzi przedłożona przez skarżącą decyzja o przyznaniu wcześniejszej emerytury. Istotne jest jednak ustalenie, czy skarżącą obecnie byłaby osobą zdolną do pracy.
Stąd też podzielając prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, pozwalającą na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji), Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem prawa materialnego wskutek błędnej (zawężającej) wykładni. Orzeczenie Sądu oparto na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Wniosek dowodowy skarżącej uwzględniono na podstawie art. 106 § 3 cyt. ustawy.
O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 480 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200 i art. 205 § 2 cyt. ustawy.
Odnosząc się do żądania skarżącej zobowiązania organu do wydania decyzji, uwzględniającej wniosek, skład orzekający doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcie takie byłoby przedwczesne. Ustalenia wymaga bowiem jednoznacznie, czy skarżąca nie podejmuje zatrudnienia wyłącznie z racji konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Jak już wyżej podano, jej wiek nie wyklucza ją co do zasady z kręgu osób pracujących.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien zatem jednoznacznie ustalić, czy skarżąca z uwagi na stan zdrowia jest zdolna do podjęcia zatrudnienia, a więc, czy nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w znacznym stopniu.
W takim wypadku przysługuje jej bowiem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy ustawową kwotą tego świadczenia, a wysokością pobieranej emerytury netto, tj. po odliczeniu zaliczki na podatek dochodowy i składek na ubezpieczenie zdrowotne.
Przy ustaleniu wysokości emerytury należy też uwzględnić kwotę tzw. 13-tej emerytury, którą należy doliczyć do emerytury w miesiącu wypłaty tego dodatkowego świadczenia oraz w miesiącach następnych, o ile wysokość tego świadczenia razem z emeryturą przewyższa miesięczną wysokość świadczenia pielęgnacyjnego.
ec