Uzasadnienie
Pismem z 2 grudnia 2013 r. mieszkańcy Gminy C., w tym m.in. skarżący S. P. i J. P., zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...]r.
nr [...] określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "Wydobywaniu węgla kamiennego ze złoża węgla kamiennego "A", na lata [...] z wyłączeniem eksploatacji pokładu [...] w obszarze administracyjnym Gminy C. oraz odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "Wydobywaniu węgla kamiennego ze złoża węgla kamiennego "A" na lata [...]." W uzasadnieniu swojego wniosku wskazali, że do wydania tej decyzji doszło z rażącym naruszeniem prawa oraz, że była ona niewykonalna już w dniu jej wydania, zaś jej niewykonalność ma charakter trwały.
Ponadto wskazali, że jej wykonanie wywołałaby czyn zagrożony karą, a także, że eksploatacja ma być prowadzona na obszarze zagrożonym powodzią i spowoduje osiadanie terenów, prowadząc do zagrożenia zalewem ludzi i mienia, co stanowi rażące naruszenie art. 82 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.), oraz art. 79 ust. 2 tej ustawy. Nadto, decyzja nie została uzgodniona zgodnie z wymogami z art. 16 ust. 3 pkt 5 ustawy – Prawo górnicze i geologiczne. Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność przedmiotowej decyzji, jednocześnie stwierdzając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to: art. 74 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.) w zakresie pkt I i pkt II sentencji decyzji; art. 82 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zakresie, w jakim Burmistrz określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia, to jest w zakresie pkt 1 sentencji decyzji; art. 80 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 82 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zakresie pkt II sentencji decyzji Burmistrza.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu II instancji wystąpiła "B" S.A. w K. Oddział "A" oraz Gmina B. Po rozpatrzeniu tych wniosków SKO decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję dotychczasową.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się Gmina oraz "B".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt. II SA/GI 708/15 orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Kolegium. Sąd stwierdził, że braki wniosku o wydanie decyzji środowiskowej (art. 74 ust. 1 pkt 6 ustawy o udostępnianiu informacji), nie przesądzają same w sobie o kwalifikowanej wadliwości decyzji. Należy bowiem uwzględnić treść art. 74 ust. 3 ustawy, a ewentualne nieprawidłowości w zapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu, stanowią co do zasady przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Sąd nie podzielił też stanowiska Kolegium, aby decyzja środowiskowa w pkt II osnowy, została wydana z rażącym naruszeniem art. 80 ust. 1 i 2 oraz art. 82 ust. 1 ustawy, przy czym nie uwzględniono treści art. 75 ust. 4 ustawy, a także nie ustalono, czy skarżący posiadają w tym zakresie interes prawny zgodnie z art. 28 kpa.
Wreszcie zdaniem Sądu, brak dostatecznych podstaw do przyjęcia, aby decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 83 ust. 3 ustawy, gdyż niezbędna jest ocena, czy raport oddziaływania na środowisko zawiera elementy, które winna zawierać charakterystyka.
Sąd wskazał też, że w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, bowiem w oparciu o decyzję koncesyjną Ministra Środowiska z dnia [...] r., prowadzone jest już wydobycie węgla.
Następnie skarżący pismem z dnia 23 marca 2015 r. zarzucili wydanie decyzji środowiskowej z rażącym naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie środowiska. Ich zdaniem, w raporcie zawarto bowiem nieprawdziwe informacje o istnieniu wału przeciwpowodziowego (art. 82 ust. 3 tej ustawy).
Organ II instancji rozpoznając sprawę ponownie decyzją z [...] r. uchylił w całości decyzję z dnia [...] r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o treści sentencji: "Określam środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu węgla kamiennego ze złoża węgla kamiennego "A", na lata [...] oraz [...] z wyłączeniem eksploatacji pokładu [...] w obszarze administracyjnym Gminy C." oraz umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o treści sentencji: "Odmawiam określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu węgla kamiennego ze złoża węgla kamiennego "A", na lata [...]." W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że jest związany prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt. II SA/GI 708/15. Następnie wskazał, że Sąd przesądził, iż nie można mówić o rażącym naruszeniu wskazywanych przez skarżących przepisów w sprawie.
Gdy idzie o naruszenie art. 74 ust. 1 pkt 6 ustawy o udostępnianiu informacji, Kolegium zacytowało fragment uzasadnienia powyższego wyroku.
Jedynym powodem sformułowanego w tym przepisie wymogu jest właściwe ustalenie kręgu stron postępowania, celem zapewnienia im czynnego udziału w sprawie. Gdy bowiem chodzi o określenie objętego postępowaniem terenu, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie oraz obszaru, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, to w stanie faktycznym niniejszej sprawy ma temu służyć mapa sytuacyjno-wysokościowa o jakiej mowa w art. 74 ust. 4 pkt 4 ustawy. Za przyjęciem, że chodzi prawodawcy o zapewnienie udziału wszystkim stronom postępowania przemawia też treść nowelizacji ustawy dokonanej z dniem 20 lipca 2010 r. przez wprowadzenie unormowania zawartego w art. 74 ust. 1c.
W konsekwencji nie bez znaczenia jest podnoszona przez skarżących okoliczność, że strony postępowania Burmistrz Miasta mógł ustalić również w oparciu o inne niewymienione w art. 74 ust 1 pkt 6 ustawy, a dostępne mu z urzędu dokumenty. Nadto dla oceny przedmiotowego naruszenia należało uwzględnić treść art. 74 ust. 3 ustawy w sytuacji, gdy składy SKO nie kwestionowały, że miał on w sprawie zastosowanie i faktycznie w postępowaniu przed Burmistrzem norma tego przepisu była realizowana. Wreszcie, należało wziąć pod uwagę, że ewentualne nieprawidłowości w zapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu stanowią co do zasady określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa podstawę wznowieniową. Kolegium wskazało też, że zdaniem Sądu brak jest także dostatecznych podstaw do przyjęcia, że objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 82 ust. 3 ustawy. W tym zakresie należy w pierwszej kolejności podnieść, że ustawa nie zawiera definicji "charakterystyki przedsięwzięcia", zaś w przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych, jako załącznik do objętej postępowaniem nieważnościowym decyzji, został dołączony opracowany dla objętej nią inwestycji raport oddziaływania na środowisko z 2009 r., opatrzony pieczęcią i podpisem organu wydającego tę decyzję.
Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że charakterystyka przedsięwzięcia w rozumieniu art. 83 ust. 3 ustawy powinna zawierać podstawowe dane o przedsięwzięciu. Informacja ta powinna "być rzeczowa, posiadać zrozumiały sens i w sposób precyzyjny prezentować najważniejsze informacje." Sąd podzielił też zapatrywanie, że co do zasady charakterystyka taka powinna stanowić oddzielny od raportu dokument. Nie oznacza to jednak, że podstawę stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej może stanowić wyłącznie okoliczność, że organ wydający tę decyzję jako jej załącznik potraktował raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Należało bowiem ocenić czy zawiera on te elementy, które powinna zawierać charakterystyka. Gdyby bowiem pozytywnie odpowiedzieć na to pytanie, to brak byłoby podstaw do przyjęcia, że doszło do rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, naruszenia art. 82 ust. 3 ustawy w zw. z art. 107 § 2 kpa.
Prawidłowo sporządzony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać m.in. zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy, charakterystykę całego przedsięwzięcia oraz warunki użytkowania terenu w fazie budowy i eksploatacji lub użytkowania. Pod tym też kątem należało dokonać oceny, oznaczonego jako załącznik do decyzji środowiskowej, raportu z jednoczesnym odniesieniem do wymogu z art. 82 ust. 3 ustawy. Za odmową uznania raportu jako wymaganego załącznika do decyzji środowiskowej nie może przemawiać sama przez się okoliczność, że w raporcie tym scharakteryzowano kilka wariantów projektowanej inwestycji.
Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzja dotyczy już konkretnego wariantu i w odniesieniu do niego należało dokonać oceny raportu, gdy chodzi o przedstawioną w nim charakterystykę przedsięwzięcia w wersji dla której ustalono wymagania środowiskowe oraz w odniesieniu do treści charakterystyki przedsięwzięcia o jakiej mowa w art. 72 ust. 3 ustawy. Dopiero w następstwie takiej oceny należy dokonać, w świetle treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa, oceny wagi naruszenia prawa polegającego na zastąpieniu charakterystyki przedsięwzięcia raportem oddziaływania na środowisko, czego SKO poprzednio nie uczyniło.
Działając zatem w warunkach związania przedmiotowym wyrokiem po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego z wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zaskarżona decyzja Kolegium nie może się ostać w obrocie prawnym w świetle powyżej przytoczonego wyroku, wobec czego Kolegium orzekło o jej uchyleniu w całości i odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o treści sentencji: "Określam środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "Wydobywaniu węgla kamiennego ze złoża węgla kamiennego "A", na lata [...] oraz [...] z wyłączeniem eksploatacji pokładu [...] w obszarze administracyjnym Gminy C.".
Odnosząc się zaś do motywów, które były podstawą umorzenia postępowania, organ podniósł, że w tym zakresie wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego stanowiącego podstawę legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.
Skargę na decyzję złożyli J. P. i S. P., zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 77 § 4 i 80 kpa, art. 156 § 1 kpa, art. 8 i 107 § 3 kpa oraz naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 5 Dyrektywy 85/337/EWG, art. 40 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.). W oparciu o przedstawione w niej zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu na okoliczność ich treści, domagając się zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w decyzji. Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 313/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. Uzasadniając rozstrzygnięcie wyjaśnił, że organ II instancji zbadał wszystkie przesłanki nieważności z art. 156 § 1 kpa i odniósł się do nich w swoim uzasadnieniu. Zwrócił uwagę, że Sąd rozpoznając sprawę o sygn. akt II SA/Gl 708/15 wskazał, że skarżący nie sformułowali konkretnych zarzutów przemawiających chociażby ogólnie, że w sprawie zaistniały przesłanki nieważności z pkt 5 i 6 § 1 art. 156 kpa, zaś te ustalenia wiążą Sąd, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a.
Podniósł, że decyzja koncesyjna Ministra Środowiska nr [...] z dnia [...] r. wywołała już nieodwracalne skutki prawne, o czym również przesądził prawomocny wyrok wydany w sprawie o sygn. akt II SA/GI 708/15. Ponadto na podstawie tej koncesji doszło już do wydobycia kopalin. Wskazał, że mając na uwadze zasadę racjonalnej gospodarki złożem kopaliny, obejmującą m. in. nakaz kompleksowego i racjonalnego wykorzystania kopaliny głównej i kopalin towarzyszących pamiętać należy, że są złoża nieodnawialne, występujące tylko i wyłącznie w określonych miejscach, a zatem, jako dobro wspólne, winny być wykorzystane w sposób maksymalnie efektywny, dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju oraz interesów przyszłych pokoleń. Zauważył również, że z zagospodarowania złoża ma wynikać m.in. technologia eksploatacji zapewniająca ograniczenie ujemnych wpływów na środowisko.
Powołując się na treść art. 144 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, dalej p.g.g., wyjaśnił, że właściciel nie może sprzeciwić się zagrożeniom spowodowanym ruchem zakładu górniczego, który jest prowadzony zgodnie z ustawą, natomiast może żądać naprawienia wyrządzonej tym ruchem szkody, zaś kwestia odpowiedzialności za szkody górnicze została w ustawie z 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (art. 144, art. 146) uregulowana podobnie, jak w ustawie z 1994 r.
Zauważył, że z treści art. 144 ust. 1 p.g.g., obowiązującego w momencie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza, można wywodzić brak interesu prawnego właścicieli nieruchomości także w postępowaniach administracyjnych prowadzących do zaprzestania działalności powodującej zagrożenia związane z ruchem zakładu górniczego, gdyż osoby takie mają co najwyżej roszczenia odszkodowawcze. Wskazał również, że zasada przewidziana w art. 91 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego obwarowana została zastrzeżeniem, że ruch ten musi odbywać się zgodnie z zasadami określonymi w ustawie, co oznaczałoby (a contrario) dopuszczenie uprawnienia właściciela do wyrażania sprzeciwu, gdyby ta wyjątkowa sytuacja zaistniała. Jak zauważył dalej Sąd, w niniejszej sprawie nie zostały jednak ujawnione żadne okoliczności, które mogłyby o tym ekstremalnym przypadku świadczyć.
Zdaniem Sądu za brakiem interesu skarżących przemawia także argumentacja, która znalazła się w wyroku NSA z dnia 25 października 2006 r.,
II GSK 163/06, z którego wynika, że nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił też, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 czerwca 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać projekty zagospodarowania złóż (Dz.U. z 2005 r.. Nr 128, poz. 1075 ze zm.) określa co powinien zawierać projekt zagospodarowania złoża sporządzany dla istniejącego lub projektowanego obszaru górniczego. Wskazał także, że nie może mieć znaczenia przesądzającego fakt, że projekt zagospodarowania złoża zawiera warunki eksploatacji określone przez samego przedsiębiorące, gdyż to organ koncesyjny dokonuje konkretnych ustaleń dotyczących sposobu eksploatacji złoża, w tym także w zakresie ochrony środowiska i to on jest uprawniony do ewentualnej odmowy wydania koncesji. Skoro zatem obowiązywała i obowiązuje zasada racjonalnego wykorzystania kopalin i skoro wydana została koncesja, stąd rzeczą organów jest takie zadbanie o zabezpieczenie terenów nadrzecznych, by eksploatacja górnicza nie stanowiła zagrożenia.
Sąd wyjaśnił, że to nie decyzja środowiskowa dopuszczała eksploatację złóż i ruch zakładu górniczego, ale decyzja koncesyjna, w której uwzględniono wymagania nie tylko decyzji środowiskowej, ale i szereg innych dokumentów, w tym projekt zagospodarowania złoża oraz w oparciu, o który organ ustalił sposób wykonywania takiej działalności, również w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia.
Na marginesie Sąd wskazał, że powyższym wyrokiem, Sąd nie przesądził o posiadaniu przez skarżących interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji Burmistrza z [...] r. (w części interes ten wręcz zakwestionował), bowiem rozpatrywał skargi strony przeciwnej, tj. Gminy i "B" i to ich zarzuty podlegały ocenie.
Jednakże wskutek skargi kasacyjnej J. P. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3259/17, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Za zasadny uznano zarzut naruszenia art. 144 ust. 1 p.p.g. w zw. z art. 28 kpa.
Dokonując oceny interesu prawnego strony skarżącej kasacyjnie pominięto w całości regulacje prawne dotyczące materii, której dotyczy kwestionowana w trybie nadzwyczajnym decyzja. Przedmiotowe postępowanie dotyczy środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, a więc w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081, zwana dalej ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku). Ustawa ta wprowadza i realizuje zasadę udziału społeczeństwa w ochronie środowiska. Przy czym zaskarżony wyrok oraz kontrolowane nim decyzje zostały wydane przed wejściem w życie art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.
Celem tej nowelizacji było między innymi zawężenie, poprzez doprecyzowanie definicji legalnej kręgu stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w porównaniu z wcześniej obowiązującą regulacją ogólną, w myśl której stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W poprzednim stanie prawnym przyjmowano bowiem, że dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych niż wnioskodawca, konieczne było ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Wywodzono, że z przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy.
Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony. Przyjmowano więc, że stroną postępowania jest właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia.
W kontekście powyższych rozważań nie można zaakceptować stanowiska Sądu I instancji, że o istnieniu lub braku interesu w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia przesądza samodzielnie treść art. 144 ust. 1 p.p.g. Ograniczenie udziału podmiotów w postępowaniu środowiskowym, z uwagi chociażby na realizowaną ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku zasadę udziału społeczeństwa w postępowaniach środowiskowych, nie może być domniemywane, czy też sprzeczne z regulacją ustawową w tym zakresie. Konstruując definicję strony postępowania środowiskowego, zawartą w art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku ustawodawca wprost wymienił jako stronę podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę. Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku wskazuje, że interes prawny należy wywodzić z praw rzeczowych do nieruchomości, oczywiście po spełnieniu innych warunków zakreślonych w tym przepisie.
Najwyższym prawem rzeczowym do nieruchomości jest prawo własności. O ile można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przepis art. 144 ust. 1 p.p.g. ma znaczenie przy określaniu stron w postępowaniu koncesyjnym, to nie do przyjęcia jest, że właściciel nieruchomości, po spełnieniu warunków, o których mowa w art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, nie jest stroną postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Takie stanowisko prowadziłoby w konsekwencji do przyjęcia, że w przypadku spraw dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopalin właściciel nieruchomości nawet po spełnieniu warunków zakreślonych art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, nie byłby nigdy stroną postępowania. W takiej sytuacji stroną byłby jedynie inwestor i ewentualnie organizacja społeczna, która została dopuszczona do udziału w postępowaniu.
Gdyby celem ustawodawcy było wykluczenie w postępowaniu środowiskowym podmiotów, którym przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, to dalby on temu wyraz w przepisach prawa. Wyłączenia takiego nie zawiera natomiast, ani ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, ani prawo geologiczne i górnicze. W przypadku kiedy w prawie geologicznym i górniczym określone instytucje były regulowane w odmienny sposób niż w innych aktach ustawodawca dawał temu wyraz wprost. Takim przykładem jest choćby nadanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które jest aktem prawa wewnętrznego (art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), charakteru aktu prawa miejscowego (art. 7 ust. 2 p.g.g.).
Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 kpa. Okoliczność, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, stanowi jedynie przesłankę negatywną do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie jednak z art. 158 § 2 kpa, jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Stwierdzenie więc, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa pociąga za sobą konieczność stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz podania okoliczności z powodu, których nie stwierdzono nieważności decyzji.
Zasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się bowiem do pozostałych zarzutów skargi, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym do kwestii ograniczenia postępowania dowodowego i prawidłowości w ustaleniach stanu faktycznego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisu postępowania art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do kwestii niezastosowania przez organ art. 5 Dyrektywy 85/337/EWG. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił z jakich przyczyn w jego ocenie przepis ten nie ma zastosowania w sprawie.
W kolejnym piśmie z dnia 20 lutego 2020 r. skarżący uzupełniając skargę, wskazali na rażące naruszenie art. 40 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego, domagając się przeprowadzenia dowodu z dołączonej opinii hydrologicznej.
W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżących podtrzymała skargę, a ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z przedłożonego wydruku załącznika graficznego do uchwały Rady Gminy z dnia [...] r. w przedmiocie zmiany studium, który to dokument określa obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią.
Pełnomocnik uczestnika postępowania Gminy B. wniosła o oddalenie skargi oraz wniosków dowodowych skarżących z uwagi na związanie wydanym w sprawie wyrokiem tut. Sądu.
Pełnomocnik uczestnika "D" wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że nieuzasadnione są zarzuty naruszenia ustawy – Prawo wodne, gdyż nie dotyczą etapu wydawania decyzji środowiskowej, na dowód czego złożyła do akt odpisy dwóch decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., wnosząc o przeprowadzenie dowodu z nich. Zaprzeczyła też, aby raport zawierał nieprawdziwe informacje w zakresie wału przeciwpowodziowego. Podniosła, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji, nie obowiązywał przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska.
Prokurator wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku uchylającym poprzedni wyrok do ponownego rozpoznania.
Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej wnioski i zarzuty należało podzielić.
W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że w postępowaniu nieważnościowym co do zasady nie prowadzi się postępowania dowodowego celem wyjaśnienia okoliczności sprawy, rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją. Kwalifikowane wady decyzji, wymienione w art. 156 § 1 kpa, musza być oczywiste. Jedynie całkowite zaniechanie postępowania dowodowego na etapie wydania decyzji pierwotnej stanowić może o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jednak w postępowaniu niewaznościowym dopuszczalne jest prowadzenie postępowania dowodowego celem ustalenia, czy decyzja obarczona jest wadą kwalifikowaną, a więc badanie wystąpienia przesłanek niewaznościowych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1359/19, LEX nr 3036934). Odróżnić bowiem należy przesłanki nieważności od podstaw wznowienia postępowania, wymienionych w art. 145 § 1 kpa. O ile zatem w sprawie wystąpiły nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który ją wydał, bądź też dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, a wreszcie, decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, tego rodzaju wady postępowania uzasadniają jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 5 i 6 kpa.
Stąd też zasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 77 § 4 i art. 80 kpa – poprzez ograniczenie postępowania dowodowego wyłącznie do dokumentów przedstawionych we wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, bez odniesienia się do faktów i dokumentów znanych organowi z urzędu. Trafnie też skarżący zarzucili naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 kpa – poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji i nieodniesienie się do całości argumentacji, podniesionej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej, co przede wszystkim dotyczy art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121) - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji środowiskowej. Przepis ten zabraniał lokalizowania na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią nowych inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jednak aby mówić o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tego rodzaju okoliczność musi wynikać z akt postępowania. W treści decyzji środowiskowej (str.
10) podano, że wydobycie węgla na terenie Gminy C. oraz zlewni potoku [...] w B., prowadzącego wody słone z kopalni [...], będzie wiązało się z niezwykle dużym zagrożeniem powodziowym dla terenów przyległych do rzeki [...] oraz potoku. Duża część terenu to obszar chronionego krajobrazu. Stąd też w pkt 3 decyzji określono wymagania dotyczące ochrony środowiska. O ile zatem mapy zagrożenia powodziowego nie znajdowały się w aktach sprawy, a w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zawarto nieprawdziwe informacje co do istnienia wału przeciwpowodziowego rzeki [...], zabezpieczającego teren przedsięwzięcia, to tego rodzaju okoliczności mogą jedynie uzasadniać wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 kpa. Kwestie te zostały jednak pominięte przez Kolegium przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Organ ten ograniczył się bowiem jedynie do okoliczności, podniesionych we wnioskach o ponowne rozpoznanie sprawy, błędnie uważając, że brak przesłanek nieważności został już przesądzony wyrokiem tut. Sądu w sprawie o sygn. akt
II SA/Gl 708/15.
Tymczasem w wyroku tym jednoznacznie przesądzono jedynie kwestię braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji odnoszącej się do pkt II osnowy, a mianowicie orzekającej o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji na lata [...]. Sąd wskazał, że brak podstaw do przyjęcia, aby decyzja w tej części została wydana z rażącym naruszeniem art. 80 ust. 1 i 2 oraz art. 82 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji..., wyżej powołanej.
Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium w tym zakresie orzekło o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa, przyjmując, że w tym zakresie wnioskodawcy nie posiadali legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności zgodnie z art. 28 kpa.
Jednakże w wyniku skargi kasacyjnej skarżących Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 3259/17, stwierdził, że stroną w postępowaniu w ówczesnym stanie prawnym był właściciel nieruchomości położonej na obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Kwestia ta nie została do tej pory ustalona przez organ administracji. Stąd też na etapie sądowej kontroli decyzji nie można jednoznacznie odmówić skarżącym przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. Wymaga to bowiem poczynienia ustaleń przez organ administracji, czy skarżący są właścicielami nieruchomości na obszarze, na który zgodnie z wnioskiem inwestora oddziaływać miało przedsięwzięcie, planowane na lata [...]. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że w tym zakresie wydano decyzję odmowną. O ile bowiem z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpiła strona, brak podstaw prawnych do umorzenia postępowania nieważnościowego. Wniosek podlega bowiem merytorycznemu rozpoznaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny przesądził też, że wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych z powodu wydania decyzji koncesyjnej, winno skutkować stwierdzeniem wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania okoliczności, z powodu których nie stwierdzono nieważności decyzji (art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa). O ile zatem decyzja obarczona jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 kpa, to nie można odmówić stwierdzenia jej nieważności z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych. Zgodnie z powyższym wyrokiem, Naczelny Sąd Administracyjny, nie zakwestionował jednak poglądu, wyrażonego w uchylonym wyroku tut. Sądu co do braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 5 Dyrektywy 85/337/EWG. Niewypełnienie przez organy Państwa obowiązku dostarczenia przedsiębiorcy studium ochrony przeciwpowodziowej, a w efekcie zawarcie nieprawdziwych informacji o istnieniu wału przeciwpowodziowego oraz nienależyte wyjaśnienie okoliczności sprawy, nie stanowi o naruszeniu tej Dyrektywy, gdyż decyzja środowiskowa nie dopuszcza eksploatacji złóż.
Zdaniem składu orzekającego, w świetle oceny prawnej, wyrażonej w wyroku tut. Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 708/158, prawidłowo też Kolegium stwierdziło, że decyzja środowiskowa nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 74 ust. 1 pkt 6 ustawy o udostępniani informacji. Braki wniosku służące ustaleniu kręgu stron postępowania, nie przesądzają same w sobie o kwalifikowanej wadliwości decyzji, a ewentualne nieprawidłowości w zapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu, stanowią przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jednakże Kolegium pominęło pozostałe zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i kolejnym piśmie skarżących z dnia 23 marca 2015 r.
Wreszcie, nie mogły odnieść skutku wnioski dowodowe skarżących w postaci dołączonych do skargi: prognozy wpływu eksploatacji projektowanej w okresie [...], pisma "E" z dnia 21 maja 2015 r. oraz mapy geodezyjnej i opinii hydrologicznej, a także mapy studium. Dokumenty te nie mają znaczenia dla wyniku sprawy sądowoadministracyjnej z powodu podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Podobnie bez znaczenia dla wyniku sprawy są przedłożone przez uczestnika postępowania decyzje, wydane w innych postępowaniach.
Z tych względów stwierdzając naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 kpa, oraz art. 105 § 1 kpa, poprzez brak odniesienia się przez Kolegium co do wszystkich wniosków dowodowych i zarzutów skarżących, a zwłaszcza naruszenia art. 40 ust. 1 pkt 3, art. 82 ust. 2 pkt 3, art. 88 ust. 1 pkt 1 i art. 79 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo wodne z 2001 r. a także art. 16 ust. 3 pkt 5 ustawy – Prawo górnicze i geologiczne, oraz przedwczesnego przyjęcia, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c cyt. ustawy.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, czyli łącznie w kwocie 697 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżących zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cyt. ustawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno zatem odnieść się do zarzutu naruszenia powołanej ustawy – Prawo wodne z 2001 r. (wg stanu prawnego z daty wydania decyzji środowiskowej) oraz ustalić, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej w pkt II, pochodził od właścicieli nieruchomości, położonych na obszarze oddziaływania planowanej eksploatacji, a w takim wypadku orzec merytorycznie co do pkt II decyzji środowiskowej.
Wnioski dowodowe skarżących, złożone w postępowaniu administracyjnym winny odnieść skutek tylko w takim zakresie, jakim zmierzały do wykazania przesłanek nieważnościowych.
Wreszcie, wskazać należy, że pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U z 2015 r., poz. 702), nie uległ zmianie przepis art. 145 § 2 kpa. Stąd też upływ 10 lat od doręczenia decyzji środowiskowej, nie stanowi negatywnej przesłanki do stwierdzenia jej nieważności (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 3340/19, LEX nr 3025456). Negatywną przesłanką jest jednak wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych wobec udzielenia koncesji na wydobycie kopaliny, co dotyczy pkt I kwestionowanej decyzji.
mr