Uzasadnienie
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – organ odwoławczy, Wojewódzki Inspektor) decyzją z dnia 10 marca 2023 r. nr WINB.WOA.7721.453.2022.DS, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 1, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. – dalej u.p.b.), po rozpoznaniu odwołania Z. W. (dalej – Skarżący, Strona), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej – organ I instancji, Powiatowy Inspektor) z dnia 22 listopada 2022 r. nr [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. 1 w M. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pisma z dnia 30 września 2020 r. Skarżący poinformował organ I instancji o powstałych zarysowaniach na należącym do niego budynku, który zlokalizowany jest na nieruchomości przy ul. [...] w M., a także o zapadnięciu się gruntu na trasie rurociągu kanalizacyjnego. W piśmie tym Strona wywodzi, że wskazane uszkodzenia budynku są następstwem funkcjonowania nielegalnej i nieszczelnej kanalizacji sanitarnej.
Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor decyzją z dnia 22 listopada 2022 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego wskazanego budynku mieszkalnego. Bezprzedmiotowość postępowania uzasadniono wynikami "ekspertyzy" przedstawionej przez Skarżącego. Otóż, jak wskazał organ I instancji, ustalenia zawarte w tym dokumencie pozwalają na stwierdzenie, że budynek nie wymaga prac, czy też robót budowlanych. Natomiast wskazane przez biegłego rzeczoznawcę niezbędne prace do wykonania mieszczą się w pojęciu bieżącej konserwacji i remontu obiektu.
W odwołaniu z dnia 6 grudnia 2022 r. Skarżący wyraził dezaprobatę dla rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Podkreślił w nim, że Powiatowy Inspektor zaniechał wykonania badania szczelności kanału sanitarnego. Tymczasem, według Strony, jej nieszczelność jest przyczyną osiadania jego budynku, a w konsekwencji stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia jego rodziny, a ponadto prowadzi do niszczenia mienia. Podniósł również, że przedstawiona przez niego ekspertyza wskazuje właśnie na zagrożenia wynikające z powyższego faktu. Natomiast same uszkodzenia budynku nie wpływają negatywnie na konstrukcję budynku, nie mniej jednak powstałe pęknięcia prowadzić będą do jego zawilgocenia. Zdaniem Skarżącego, organy od 2018 r. nie dostrzegają tego, że przyczyną pęknięć ścian budynku jest nieszczelny kanał sanitarny, a tym samym remont budynku byłby nadaremny skoro nie zostało usunięte źródło ich powstania.
Wojewódzki Inspektor decyzją z dnia 10 marca 2023 r. uchylił decyzję organu I instancji oraz przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności przedstawiono przebieg postępowania, a następnie przywołano przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie. W dalszej części organ odwoławczy wyraził stanowisko, że wobec braku dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego, umorzenie postępowania było przedwczesne. O ile bowiem ekspertyza przedstawiona przez Skarżącego nie daje podstaw do negowania stanu technicznego budynku, to wyjaśnienia wymaga kwestia unoszących się w powietrzu zarodników grzybów pleśniowych będących silnymi alergenami oraz mogących wywoływać groźne choroby.
Zatem, w ocenie Wojewódzkiego Inspektora, zawilgocenia ścian piwnicy zagrażają zdrowiu ludzi. Dlatego też zachodzi potrzeba przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż dopiero pełna i wyczerpująca analiza materiału dowodowego pozwoli organowi podjąć decyzję, czy zasadnym będzie umorzenie postępowania, czy też koniecznym będzie nałożenie stosownych obowiązków w myśl art. 66 u.p.b. Dodano jednocześnie, że w świetle art. 66 ust. 1 u.p.b. bez znaczenia jest to, dlaczego doszło do stwierdzonych nieprawidłowości, bowiem zastosowanie tego przepisu nie wiąże się ze sposobem powstania, a jedynie z faktem zaistnienia opisanych w nim sytuacji. Pouczono także, iż ewentualne roszczenia wobec "sprawcy" uszkodzeń z tytułu poniesionych kosztów naprawy obiektu budowlanego, strony mogą dochodzić w postępowaniu przed sądem powszechnym.
Organ odwoławczy wyjaśnił również, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zbadanie stanu technicznego budynku mieszkalnego. Zatem poza zakresem tej sprawy jest kwestia szczelności kanalizacji sanitarnej i jej wpływu na stabilność budynku. Niemniej jednak Wojewódzki Inspektor dostrzegł potrzebę wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego kanału, podczas którego zostaną poczynione ustalenia mające na celu usunięcie przyczyn zalewania budynku.
W sprzeciwie z dnia 19 marca 2023 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Skarżący zakwestionował prawidłowość decyzji Wojewódzkiego Inspektora zarzucając jej, że nie odnosi się ona do całości zagadnienia. Otóż, według Strony, organ ten ustosunkował się jedynie do treści ekspertyzy dotyczącej zagrożeń zdrowia, nie dostrzegając wskazań rzeczoznawcy budowlanego co do konieczności doprowadzenia do uszczelnienia kanalizacji sanitarnej, co ma zapobiec osiadaniu fundamentów, a w dalszej kolejności katastrofie budowlanej. Zatem, zdaniem Skarżącego, organ odwoławczy winien zobligować Powiatowego Inspektora do uszczelnienia wspomnianego kanału. Tymczasem, w opinii Strony, Wojewódzki Inspektor, nie potrafi wyegzekwować od organu I instancji realizacji wytycznych zawartych w decyzjach, które wydał w 2019 r. Wynikiem tego, jak twierdzi Skarżący, jest osiadanie budynku oraz pękanie ścian i posadzek, a także zanieczyszczanie ściekami piwnic oraz najbliższego terenu.
Zwrócił również uwagę, że Wojewódzki Inspektor nie podjął stosowanych działań zmierzających do usunięcia kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez jego nieruchomość, która stanowi samowolę budowlaną. Jak bowiem zaznaczył Skarżący, Sąd Rejonowy w M. w wydanym wyroku stwierdził, że inwestor nie dysponował prawem do wejścia na teren jego działki.
W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 11 kwietnia 2023 r. Skarżący uzupełniając braki formalne sprzeciwu, a także wniósł o jego rozpatrzenia na rozprawie. Uzasadnił to potrzebą wyjaśnienia skomplikowanych pojęć budowlanych, jakie występują w sprawie. Jednocześnie podniósł, że jest rzeczoznawcą budowlanym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że w myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Sąd podkreśla, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu I instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę merytorycznie.
Ponadto już z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Rozstrzygnięcie kasatoryjne z art. 138 § 2 k.p.a. jest zatem wyjątkiem od zasady załatwienia sprawy przez organy administracji publicznej. Wyjątek ten jest możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek (zob. wyroki NSA: z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14, Lex nr 2142416; z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II OSK 65/15, Lex nr 2177618).
Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".
Jak wskazuje się w orzecznictwie, sądowa ocena decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 43/19, Lex nr 2627240).
Badając kwestię zasadności wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej podnieść przyjdzie, że wskazano w niej przede wszystkim na niedostatki dowodowe postępowania pierwszoinstancyjnego. Zdaniem organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor nie rozpoznał wnikliwie sprawy, gdyż pominął określone w przedstawionej przez Skarżącego ekspertyzie zagrożenie dla zdrowia ludzi. Mianowicie w jej pkt 7 wskazano, że zalewanie piwnicy budynku doprowadziło do powstania grzybów pleśniowych będących silnymi alergenami oraz źródłem wielu chorób. Brak wyjaśnienia tych kwestii – zdaniem Wojewódzkiego Inspektora – czyni przedwczesnym umorzenie postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego stanowiącego własność Skarżącego.
Mając to na uwadze trzeba wskazać, że stosownie do treści art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest przy tym bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 967/05, Lex nr 201507). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza zatem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę merytorycznie poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Skutki umorzenia postępowania polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn określonych w ustawie procesowej, nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte.
Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, lecz wywiera skutek procesowy wobec braku przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1096/12, Lex nr 1218383).
Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena stanu technicznego budynku, a zatem stwierdzenie jego bezprzedmiotowości wymaga jednoznacznego ustalenia, że nie zachodzi żadna z okoliczności określonych w art. 66 ust. 1 u.p.b. Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Tymczasem organ I instancji ograniczył się do oceny samych uwarunkowań stricte technicznych, dochodząc do wniosku, że żaden z elementu konstrukcji budynku nie wykazuje zagrożenia nośności.
Nie zajął się natomiast zagadnieniem, które również zostało podniesione w ekspertyzie, a związane jest z zalewaniem piwnicy budynku, które doprowadziło do powstania grzyba pleśniowego. Zgodzić się więc należy z Wojewódzkim Inspektorem, że organ I instancji winien uzupełnić postępowanie dowodowe w tym zakresie poprzez wyjaśnienie, czy wspomniany stan rzeczy stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w przypadku potencjalnego potwierdzenia owego niebezpieczeństwa wydać decyzję nakazującą przedsięwzięcie wskazanych nią czynności dla jego usunięcia. Przyjąć więc należy, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co również wyklucza możliwość przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.
Podsumowując, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 k.p.a. Po pierwsze, organ ten wskazał, na konieczne do ustalenia okoliczności. Po drugie, wykazał, że istota sprawy w najważniejszym zakresie nie została wyjaśniona. Po trzecie, nie przesądził w żaden sposób o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, zauważając uchybienia nie dające się konwalidować na etapie odwoławczym.
Odnosząc się do twierdzeń Skarżącego wyartykułowanych w sprzeciwie stwierdzić należy, że de facto dotyczą one w głównej mierze złego stanu technicznego kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez jego nieruchomość. W ocenie Strony, sieć ta jest nieszczelna wskutek czego dochodzi do podmywania fundamentów budynku, a w konsekwencji do jego osiadania. Podkreślił przy tym, że kanalizacja ta została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Dlatego też domaga się w ramach niniejszego postępowania wyeliminowania przyczyny uszkodzeń budynku, której upatruje we wspomnianym złym stanie technicznym kanalizacji sanitarnej. Żądanie to nie może być jednak uwzględnione, ponieważ w decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 u.p.b. organ administracji nie bada przyczyn, które spowodowały wystąpienie okoliczności w nim opisanych, ani kto ponosi za to odpowiedzialność. Ujawniając stan owego zagrożenia organ nadzoru budowlanego kieruje nakaz usunięcia nieprawidłowości do właściciela bądź zarządcy budynku (zob. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3319/18, Lex nr 3278727).
Oznacza to, że nie ma znaczenia dlaczego (z jakiej przyczyny) doszło do stwierdzonych nieprawidłowości, bowiem zastosowanie tego przepisu nie wiąże się ze sposobem powstania, a jedynie z faktem zaistnienia opisanych tam sytuacji. Zatem organy nie były uprawnione w ramach niniejszego postępowania do badania związku przyczynowo-skutkowego między potencjalną nieszczelnością kanalizacji sanitarnej, a uszkodzeniami budynku. Niemniej jednak należy podkreślić, że Wojewódzki Inspektor zwrócił uwagę, że powstałe wątpliwości co do stanu technicznego kanalizacji obligują organ I instancji do wszczęcia i przeprowadzenia odrębnego postępowania w tym przedmiocie. Skarżący uprawniony jest więc oczekiwać, że zalecenie organu odwoławczego zostanie wykonane.
W piśmie z dnia 11 kwietnia 2023 r. Skarżący zawnioskował o rozpoznanie sprzeciwu na rozprawie, co uargumentował potrzebą wyjaśnienia skomplikowanych pojęć budowlanych. Zgodnie natomiast z art. 64d § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji. Natomiast w myśl art. 64d § 2 p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Na gruncie tego przepisu wykształciło się stanowisko, że skierowanie sprawy na rozprawę nie może być automatycznym efektem złożenia wniosku w tym przedmiocie. Dlatego też wniosek strony o przeprowadzenie rozprawy nie wiąże Sądu (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 grudnia 2018 r. o sygn. akt I SA/Kr 1331/18, Lex nr 2606762).
Ponadto z treści art. 64d § 2 p.p.s.a. wynika, że przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu ("może przekazać"), któremu ustawodawca, w omawianej kwestii, pozostawił całkowitą swobodę, nie wskazując żadnych kryteriów, którymi powinien kierować się sąd (zob. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1501/20, Lex nr 3047411). Mając na uwadze powyższe Sądu nie dostrzegł, aby argument podniesiony przez Skarżącego uzasadniał rozpatrzenie sprawy na rozprawie.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.