Uzasadnienie
Burmistrz S. decyzją z dnia 19 grudnia 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej - k.p.a.), art. 17 i in. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 – dalej u.ś.r.), po rozpatrzeniu wniosku odmówił I. D. (dalej: "skarżąca", "strona") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J.F.
W uzasadnieniu wskazano m. in., że osoba wymagająca opieki posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym, z którego wynika, iż niepełnosprawność powstała w 2020 r. W związku z powyższym nie zostały spełnione wymogi z art. 17 ust. 1b u.ś.r., uprawniające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto, brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaną opieką.
Strona, poprzez pełnomocnika, złożyła odwołanie od ww. decyzji. Zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. i nieuwzględnienie okoliczności, iż wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 7 i 190 ust. 1 Konstytucji RP. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, 77 §1, 80 i in. k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 10 lutego 2023 r., nr SKO.PSŚ/41.5/144/2023/1349, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Organ II instancji nie podzielił jednak stanowiska odwołującej się w zakresie stałości wykonywanej opieki. SKO uznało, że zakres opieki wykonywanej przez odwołującą, który w istocie polega na pracach w gospodarstwie domowym, nie wymusza braku możliwości podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze. Pewne prace mogą być wykonane w sposób zorganizowany, zaplanowany, z wyprzedzeniem, np. przygotowanie posiłków.
Strona, poprzez pełnomocnika, złożyła skargę na ww. decyzję SKO i zarzuciła:
- 1. naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:
- a) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz zaniechanie wykładni systemowej, celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczony przez Skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki Skarżącej nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony.
W uzasadnieniu wskazano m. in., że matka strony jest osobą wymagającą stałej opieki i pomocy. Z uwagi na choroby i wiek nie jest już samodzielna w czynnościach samoobsługowych, higienicznych, porusza się na wózku inwalidzkim. Cierpi na szereg schorzeń o silnym natężeniu. Przedmiotowe postępowanie potwierdziło także, że opiekę nad matką stale sprawuje Skarżąca.
SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Faktem jest, że w świetle orzecznictwa aby można było mówić o opiece w rozumieniu u.ś.r., musi być ona stała lub długoterminowa. Te określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. I OSK 1148/20).
Faktem jest również, że w orzecznictwie zasadnie podnosi się, iż "(...) art. 17 ust. 1 ustawy nie można odczytywać w ten sposób, że samo posiadanie przez osobę niepełnosprawną orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym sprawia, że świadczenie to przysługuje wskazanym w ww. przepisie osobom. Zakres sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym różnić się bowiem może w zależności od stopnia samodzielności tych osób oraz ich potrzeb. Sprawowana opieka musi uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne" (np. wyrok WSA w Gdańsku z 22 grudnia 2021 r., III SA/Gd 841/21).
SKO nie rozpoznało jednak sprawy dość dokładnie. W swej decyzji pisze m. in. (s. 4): "W ocenie składu orzekającego Kolegium, zakres opieki (...) nie wyklucza podjęcia przez stronę zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że strona nie musi całodobowo wykonywać w stosunku do matki takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Mogą one być bowiem realizowane także w warunkach zatrudnienia (przy odpowiedniej organizacji czynności higienicznych, porządkowych, zakupów czy wcześniejszego przygotowania posiłków) i nie wymagają całkowitej rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej."
Tymczasem z ustaleń wywiadu środowiskowego wynika m. in., że matka skarżącej "Jest osobą korzystającą z pampersów, więc pomoc osoby w obsłudze higienicznej jest nieodzowna." Co więcej, matka "(...) nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować (...)" (s. 2 i 3 arkusza wywiadu). W tym kontekście trudno ustalić, jak – według SKO – należy np. zorganizować czynności higieniczne wobec osoby zmuszonej życiowo do używania pampersów, by skarżąca mogła podjąć w tym czasie zatrudnienie. Ustalenia organu są więc dowolne i sprzeczne z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego.
Odnosząc się do rozstrzygnięcia organu I instancji wskazać należy, że z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a to wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443). Powinien ten fakt zostać uwzględniony.
Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł pełnej wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.
Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).
Po dokonaniu pełnych ustaleń faktycznych należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni przepisów, pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Należy także ustalić, czy są inne osoby zobowiązane do alimentacji, które byłyby zobligowane do ewentualnego sfinansowania opiekuna. W tym kontekście należy ocenić spełnienie przesłanek otrzymania ww. świadczenia.
Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
zdania odrębnego do uzasadnienia wyroku WSA w Gliwicach z dnia26 maja 2023 r. sygn.. II SA/Gl 499/23.
W mojej ocenie uzasadnienie składu orzekającego jest niezgodne z obowiązującym prawem. Nie uwzględnia bowiem okoliczności, iż skarżącej nie mogło zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Mając świadomość odmienności mojego stanowiska w stosunku do bogatego i mocno ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych uważam, że świadczenie, o którym mowa w art. 17 ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390) przysługuje tylko rodzicom (opiekunom) niepełnosprawnych dzieci. I za takim stanowiskiem jestem w stanie wskazać kilka argumentów.
Pierwszy argument wynika z wykładni historycznej i autentycznej. Pierwotne brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy (Dz. U. z 2003 r. nr 228, poz. 2255) było następujące "świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, z późn. zm.), albo o znacznym stopniu niepełnosprawności".
Zatem omawiane świadczenie nie mogło być przyznane w innych przypadkach, niż w przypadku rodziców (opiekunów) opiekujących się niepełnosprawnymi dziećmi. Takie zresztą stanowisko zajmuje S. Nitecki w glosie do wyroku NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19 (Samorząd Terytorialny z 2020 r. nr 7-8, s. 174-184). Wskazuje on wyraźnie, że "świadczenie pielęgnacyjne swoje początki czerpie w zasiłku stałym z tytułu opieki nad dzieckiem niepełnosprawnych, normowanym w ustawie z 29.11.1990 r. o pomocy społecznej, w którym to akcie wpierw w art. 27 ust. 3, a następnie w art. 27 ust. 1 zamieszczono stosowne regulacje. Z chwilą przyjęcia ustawy o świadczeniach rodzinnych z 29.11.2003 r. 14 przeniesiono tę instytucję z ustawy o pomocy społecznej do ustawy o świadczeniach rodzinnych i nadano jej nową nazwę "świadczenie pielęgnacyjne". Rozwiązanie takie wynikało w szczególności z tego, że pozycja ustawy o świadczeniach rodzinnych jest inna niż ustawy o pomocy społecznej, ponieważ ustawa o świadczeniach rodzinnych zaliczana jest do zabezpieczenia społecznego dającego większe gwarancje prawne przy ubieganiu się o jego przyznanie, niż ma to miejsce w ramach pomocy społecznej, w której elementem dominującym jest uznanie administracyjne".
Można tu również sięgnąć do uzasadnienia ustawy. Druk sejmowy nr 1555 wskazuje wyraźnie i w sposób nie pozostawiających żadnych wątpliwości, że "zasiłek ten zastąpi funkcjonujący w pomocy społecznej zasiłek stały. Przeznaczony jest dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej by opiekować się dzieckiem do lat 16 z orzeczoną niepełnosprawnością lub powyżej 16 roku życia z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności". Nie ulega żadnej wątpliwości, że zarówno treść art. 17 ust. 1 ustawy, jak i zamiar ustawodawcy były tu jednoznaczne. Świadczenie pielęgnacyjne zostało pomyślane jako zasiłek dla rodziców niepełnosprawnych dzieci. Tylko i wyłącznie.
Odwołując się do wykładni systemowej art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy nie można tego czynić w oderwaniu od pozostałych jednostek redakcyjnych składających się na ten ustęp. Konieczne jest tu powtórzenie omawianego przepisu. Art. 17 ust. 1 stanowi, że "świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przepis powyższy jest adresowany do grupy osób, które "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Konieczne jest w tym momencie ustalenia o jakie osoby objęte tym przepisem chodzi. Odpowiedź daje tu wykładnia językowa. Jest to osoba niepełnosprawna "legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Sformułowanie powyższe wskazuje jednoznacznie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane w związku z opieką nad jakąkolwiek osobą. Chodzi tu o konkretną osobę, jaką jest dziecko obarczone niepełnosprawnością.
O prawidłowości wniosków płynących z zastosowanej wykładni systemowej świadczy również treść pozostałych ustępów art.
- 17. I tak:
- - ust. 1b, stanowiący, że "świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Przepis powyższy w sposób jasny wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w związku z opieką nad dzieckiem a nie osobą dorosłą, której niepełnosprawność powstała w okresie późniejszym. Mam pełną świadomość, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 uznał, że art. 17 ust. 1b w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, uznał za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Ale wspomniane orzeczenie w żaden sposób nie kwestionuje zasady przyznawania świadczeń. Stanowi co najwyżej próbę rozszerzenia wykładni art. 17 ust. 1 ustawy, w związku z dokonywaną błędną wykładnią jego pkt 4. Niezależnie od tego Trybunał trafnie wskazał, że "w obecnym stanie prawnym wsparcie władz publicznych dla osób sprawujących opiekę nad najbliższymi osobami niepełnosprawnymi udzielane jest w formie dwóch świadczeń przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych – specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych) oraz świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Osobne świadczenie – zasiłek dla opiekuna – ma swoją podstawę prawną w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli rezygnują (lub – od 1 stycznia 2015 r. – nie podejmują) z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wspomniany zasiłek uzależniony jest od spełnienia kryterium dochodowego liczonego w odniesieniu do łącznego dochodu rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki.
Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135, ze zm.) oraz innym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".
Art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy w skazuje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy "osoba wymagająca opieki:
- a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;
- 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury".
Bez wątpienia osoby niepełnosprawne (będące dziećmi w rozumieniu art. 17 ustawy) mogą zawierać związki małżeńskie. Wtedy małżonek (za wyjątkiem posiadającego orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności) przejmuje obowiązek utrzymywania osoby niepełnosprawnej (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a). Trudno sobie wyobrazić również, by osoba dorosła, na którą np. zstępny domaga się świadczenia, została umieszczona "w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka [...] w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym" (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit b).
Odwołanie, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 3 może odnosić się do osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury, ze względu na opiekę nad dzieckiem. Trudno bowiem przypuszczać, że miało by to dotyczyć osób wykonujących szczególne zawody, czy też prowadzących działalność artystyczną.
I wreszcie sięgający do reguł logiki argument ostatni. Jak wskazałem wyżej, świadczenie przewidziane art. 17 ustawy jest skierowane do rodziców zajmujących się niepełnosprawnym dzieckiem. Czy jest możliwa wykładnia, w sposób zupełnie nieuzasadniony, rozszerzająca zakres podmiotowy wspomnianego przepisu? Nie, gdyż ustawa zawiera przepis przewidujący szczególny rodzaj świadczenia przewidziany dla osób opiekujących się niepełnosprawnymi, zobowiązanych wobec tych ostatnich alimentacyjnie. Mowa tu o art. 16a ustawy. Zgodnie z jego ust. 1 "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 oraz z 2022 r. poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:
- 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub
- 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
- - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".
Pomijając oczywisty błąd w tym przepisie ("na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji"), pojawia się pytanie. Czemu ma służyć świadczenie, o którym mowa w art. 16a, skoro dokładnie ten sam krąg "odbiorców" świadczenia został wyznaczony w drodze wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy ? Brak tu logicznego wytłumaczenia poza jednym. Świadczenie przewidziane w art. 16a ustawy jest przewidziane dla zobowiązanych alimentacyjnie opiekujących się osobą niepełnosprawną, jeśli z tego powodu nie mogą podjąć zatrudnienia lub zostali z tego powodu do rezygnacji z pracy. Artykuł 17 ustawy stanowi zaś rozwiązanie szczególne, skierowane do rodziców niepełnosprawnych dzieci. Świadczy o tym nie tylko ust. 1 tego artykułu, ale cała jego treść. Jest ona ewidentnie nakierowana na możliwe sytuacje szczególne związane z sytuacją dziecka, takimi jak wiek powstania niepełnosprawności, czy też niemożność sprawowania opieki przez rodziców biologicznych.
I zapadłe w odniesieniu do tych przepisów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wskazują wyraźnie, że Trybunał rozszerzał zakres stosowania art. 17 ustawy na sytuacje faktyczne nie przewidziane powyższym przepisem nie dostrzegając specyfiki świadczenia pielęgnacyjnego jednocześnie "ignorując" istnienie art. 16a ustawy.
Na marginesie dostrzegam fakt, że świadczenie przewidziane w art. 16a jest zdecydowanie mniej korzystne dla opiekunów osób niepełnosprawnych. Przewiduje ono kryterium dochodowe. Ale właśnie ta okoliczność wskazuje, że moja wykładnia jest prawidłowa. Pomoc społeczna winna być kierowana przede wszystkim do osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej. Brak podstaw by przykładowo osoba opiekująca się "z automatu" otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne. Opieka nad osobami bliskimi to obowiązek wynikający z przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.
Dodatkowo należy mieć na uwadze znaczącą dysproporcję pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. W przypadku tego pierwszego to obecnie kwota 2458 zł miesięcznie. Wysokość specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego wynosi zaś 620 zł. Ale okoliczność ta nie może w żadnym przypadku wpływać na wykładnię przepisów, sprowadzającą się do uzasadnienia przyznania świadczenia wyższego, nawet wbrew obowiązującemu prawu.
Biorąc pod uwagę powyższe nie zgadzam się z uzasadnieniem wyroku. Stanowi ono próbę oceny sytuacji faktycznej i prawnej strony skarżącej w sytuacji, gdy taka ocena w ogóle nie powinna mieć miejsca. Skarżąca nie może w świetle art. 17 ust. 1 uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że zrezygnowała z zatrudnienia (nie może podjąć zatrudnienia), co jest spowodowane koniecznością zajmowania się swoją wstępną.