Uzasadnienie
Prezydent Miasta R/, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] r., znak [...], działając na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), art. 132 ust. 1a, art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. - Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.):
- 1. ustalił odszkodowanie na rzecz I. Z. w wysokości [...] zł (słownie: [...]) za prawo własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej w R. przy ul. [...], obręb R., k.m. 5, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr "1" o powierzchni 0,0004 ha, przejętej z mocy prawa przez Gminę Miasta R. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...]r. [...] o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, pn. "Przebudowa ulic [...] i [...] na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do zaprojektowanego łącznika [...]".
- 2. ustalił, że do wypłaty odszkodowania określonego w pkt 1 zobowiązany jest Prezydent Miasta R., w terminie 14 dni od dnia ostateczności decyzji.
Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. złożył pełnomocnik skarżącej I. Z. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ustalenie oraz wypłatę odszkodowania w kwocie [...]zł, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 11g i art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, po rozpatrzeniu odwołania I. Z. od decyzji Prezydenta Miasta R. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...]r. o ustaleniu odszkodowania za prawo własności nieruchomości przejętej z mocy prawa przez Gminę R., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Prezydent Miasta R. wniósł skargę z dnia 24 listopada 2014 r. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. Na podstawie art. 7, 8, 11 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a. zaskarżył w całości decyzję Wojewody [...], wnosząc o jej uchylenie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.
Sąd w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1625/13 oraz ukształtowany jeszcze w okresie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego (por. uchwałę NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma zatem legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu i nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych (postanowień) do sądu administracyjnego.
Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 Sąd ten wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek, jako osób prawnych.
Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Niemniej, należy pamiętać, że jest to następstwem celowego działania ustawodawcy.
Stanowisko takie znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji.
Na wskazaną ocenę legitymacji skargowej nie miała także wpływu okoliczność, że Prezydent Miasta, wydając w I instancji decyzję, wykonywał zadania z zakresu administracji rządowej. Wskazane wyżej stanowisko odnosi się bowiem również do tego rodzaju sytuacji (zob. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2978/14, z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1387/12).
Dodatkowo zauważyć należy, że zarówno decyzję w I instancji wydał, jak i skargę wniósł Prezydent Miasta R., czyli stroną skarżącą formalnie jest Prezydent, a nie Gmina R. (nawet w decyzji pierwszoinstancyjnej do wypłaty odszkodowania został zobowiązany tenże Prezydent, a nie Gmina, co jednak nie podlega tu merytorycznej ocenie z uwagi na odrzucenie skargi). Sama skarga również jest konstruowana z perspektywy organu niezadowolonego z rozstrzygnięcia odwoławczego, gdyż Prezydent dowodzi słuszności swoich motywów uzasadniających rozstrzygnięcie w I instancji (np. pisze w skardze, że "prosta analiza treści operatu nie budziła wątpliwości", czyli odnosi się do swego własnego sposobu rozumowania, jako organu i jego motywów poprzedzających rozstrzygnięcie). To wszystko z kolei dowodzi niezbicie tożsamości podmiotu, który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji i podmiotu, który wniósł skargę.
Nie zmienia tego faktu pismo Prezydenta z [...]r., że działa on skargowo jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (por. postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 930/11).
Zatem Sąd uznał, że skarga wniesiona przez Prezydenta Miasta, który wydał decyzję w pierwszej instancji, podlegała odrzuceniu w trybie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. To znowuż skutkowało zwrotem Gminie R. na mocy art. 232 §1 pkt 1 p.p.s.a. kwoty 200 złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.