Uzasadnienie
Zawiadomieniem z dnia [...] zostało wszczęte przez Burmistrza Miasta S. postępowanie w przedmiocie utwardzenia przez A. i R. małżonków W. działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w S. stanowiących własność gminy S. Po przeprowadzeniu tego postępowania Burmistrz Miasta S. decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak [...]), wydaną na podstawie art. 34 w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39 poz. 25 ze zm., zwanej dalej ustawą o odpadach) oraz art. 104 i art. 107 kpa, nakazał A. i R. małżonkom W. usunięcie w terminie [...] dni od daty "otrzymania pisma" materiału, który został użyty do utwardzenia działek nr [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w piśmie z dnia [...] małżonkowie W. uzyskali zgodę Gminy S. na utwardzenie objętych postępowaniem działek, stanowiących własność tej Gminy. W piśmie tym określono jednocześnie warunki jakie przy utwardzaniu działek mają być spełnione.
Warunki te nie zostały jednakże dochowane gdy chodzi o rodzaj użytego do utwardzenia materiału. Miał to być "kamień – tłuczeń" gdy tymczasem działki zostały utwardzone kruszywem z żużla pocynkowego [...]. Jak wykazała analiza dostarczonego atestu tego kruszywa zawartość w tym kruszywie metali ciężkich przekracza wielokrotnie dopuszczalne normy co powoduje, że może ono spowodować zanieczyszczenie wody pitnej w pobliskiej studni służącej do zaopatrzenia w wodę mieszkańców sąsiedniego budynku. Mogą też wystąpić inne skutki uboczne powodujące skażenie i degradację środowiska naturalnego.
W odwołaniu od tej decyzji A. i R. małżonkowie W. powołując się na treść dołączonych do odwołania dokumentów zarzucili, że użyte przez nich do utwardzenia działek kruszywo posiada wymagane atesty jako odpowiednie do wykonywania podbudowy pod chodniki i drogi. Do takich też celów jest wykorzystywane na terenie województwa [...] przez różne firmy. Podnieśli nadto, że studnia o której mowa w decyzji, została wykonana bez pozwolenia i zlokalizowana w granicy działki z drogą.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną z powołaniem się m.in. na art. 34 ustawy o odpadach i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie stwierdziło, że stan faktyczny i prawny sprawy nie budzi wątpliwości. Zdaniem SKO wydany nakaz znajduje uzasadnienie w treści art. 34 ustawy o odpadach. Za posiadacza odpadów w rozumieniu tego przepisu rozumie się przy tym każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osoby prawne lub jednostkę organizacyjną).
Jednocześnie domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Użyty do utwardzenia drogi materiał zawiera duże ilości metali ciężkich, co wobec sąsiedztwa studni wody pitnej jest niebezpieczne, a to w sytuacji gdy nie został on przykryty dodatkową warstwą. Zgodnie zaś z przedłożonymi przez odwołujących się dokumentami może on być wykorzystywany do budowy nasypów, pod budowę miejskich chodników oraz parkingów.
W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO A. i R.W. zarzucili, że zrealizowali jedynie pierwszy etap utwardzenia działek przeznaczonych pod drogę, a w dalszej kolejności mają zamiar nawieźć na działki klińca kamiennego grubego i drobnego (około [...] cm) w celu ustabilizowania i utwardzenia podbudowy, a następnie planują ułożenie płyt drogowych typu "[...]". W ten sposób dojdzie do przykrycia warstwy kruszywa, które mają usunąć. W konsekwencji odpadnie przyczyna wydanego nakazu, o której mowa w uzasadnieniu decyzji Kolegium.
W stanowiącym uzupełnienie skargi piśmie procesowym z dnia [...] skarżący zarzucili, iż organy nie wskazały jakie konkretnie normy i o ile zostały przekroczone, jaka powinna być odległość utwardzenia od studni i że utwardzenie działki stwarza realne niebezpieczeństwo. Stwierdzili, że wymywalność metali ciężkich zawartych w użytym materiale jest niewielka. Nadto podnieśli, że użyty do utwardzenia działek materiał jest kruszywem a nie odpadem w rozumieniu ustawy o odpadach. W konsekwencji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie stwierdzając, że objęty nakazem usunięcia materiał stanowi odpad o kodzie [...], objęty posiadanym przez firmę A Sp. z o.o. pozwoleniem w zakresie odzysku. Nadto zarzuciło, że zgodnie z pismem Burmistrza Miasta S. z dnia [...] Gmina S. wyraziła zgodę na utwardzenie jej działek przy pomocy kamienia-tłucznia a nie żużla jakiego użyli skarżący.
W piśmie procesowym z dnia [...] uczestniczka postępowania M.K. wniosła o oddalenie skargi podkreślając, że droga została utwardzona przy użyciu innego materiału, niż wyraziła na to zgodę Gmina S., bo niesortowanym odpadem z hałdy. Z uwagi na skład tego odpadu oraz niedbale wykonane prace użyty materiał stwarza ryzyko skażenia gruntu oraz wody w studni stanowiącej od [...] lat jedyne źródło wody pitnej. Zarzuciła nadto, że roboty budowlane w zakresie utwardzenie zostały zgłoszone już po ich wykonaniu.
W kolejnym piśmie procesowym dnia [...] skarżący ponownie podnieśli, że użyte przez nich kruszywo nie stwarza zagrożenia dla środowiska i mogło być użyte do utwardzenia pod drogę.
W piśmie procesowym z dnia [...] uczestniczka M.K. powołując się na treść dołączonych do tego pisma dokumentów wniosła o utrzymanie nakazu usunięcia odpadów oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła, że użyty do utwardzenia drogi materiał z uwagi na jego frakcję nie odpowiada wymogom atestowanego kruszywa dopuszczonego do stosowania zgodnie z powoływanym przez skarżących atestem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem zostały wydane zdaniem Sądu bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Wobec niedostatecznego wyjaśnienia sprawy nie można też wykluczyć, że decyzje te zapadły z naruszeniem prawa materialnego.
Skoro materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowił art. 34 ustawy o odpadach to konieczną przesłankę jego zastosowania stanowi wykazanie, że objęty nakazem usunięcia a użyty do utwardzenia działek materiał stanowi odpad w rozumieniu tego przepisu (w zw. z art. 3 ust. 1). Ustalenia, że w istocie chodzi o taki materiał organy zdaniem Sądu praktycznie w ogóle nie uzasadniły chociaż ustalenie to budzi zasadnicze zastrzeżenia. W ogóle też nie odniosły się w tym względzie do twierdzeń skarżących i dokumentów przedłożonych przez nich na okoliczność, że materiał ten nie jest odpadem. Organ I instancji stwierdził, że do utwardzenia zostało użyte kruszywo żużla pocynkowego zawierające dużą zawartość metali ciężkich, nie analizując w ogóle czy jest to odpad. Organ odwoławczy nie dokonując we własnym zakresie jakichkolwiek ustaleń stwierdził, że według organu I instancji na terenie objętych postępowaniem działek znajdują się odpady, którego to ustalenia (a nawet stwierdzenia) decyzja Burmistrza S. nie zawiera.
Stwierdził w niej bowiem jedynie, że działki zostały utwardzone kruszywem "dostarczonym przez firmę A". W konsekwencji należy stwierdzić, iż w zasadzie nie wiadomo dlaczego podstawą wydania tych decyzji stanowi art. 34 ustawy o odpadach. Należałoby bowiem wykazać, że kruszywo to stanowi odpad. Takie stwierdzenie znalazło się zaś po raz pierwszy dopiero w odpowiedzi na skargę, gdzie stwierdzono też, że jest to odpad o kodzie [...] gdyż na taki firma A Sp. z o.o. ma pozwolenie w zakresie odzysku. Nie zostało jednakże wykazane, że istotnie działki zostały utwardzone takim odpadem, a to w sytuacji gdy skarżący konsekwentnie twierdzili, że do utwardzenia zużyli "kruszywo" [...]. Gdyby tak było istotnie to należałoby ustalić w pierwszej kolejności, że kruszywo to ten sam materiał co odpad o kodzie [...]. Takiego zaś ustalenia organy nie poczyniły. Nie wynika ono też w dostateczny sposób ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Wprost przeciwnie z materiału tego zdaje się wynikać, że przedmiotowe kruszywo jest jedynie wytwarzane przy użyciu tego odpadu, a więc stanowi inny materiał niż odpad o kodzie [...], o którym mowa w decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] zezwalającej A Sp. z o.o. w R. na prowadzenie działalności z zakresu odzysku odpadów. W konsekwencji należało by wykazać, że tak odzyskany i przerobiony odpad stanowi w dalszym ciągu odpad w rozumieniu art. 34 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach. W tym celu należałoby w pierwszej kolejności ustalić jakie konkretnie kruszywo użyli skarżący do utwardzenia działek (z przedłożonych dokumentów zdaje się bowiem wynikać, że kruszywo to może mieć w zależności od składu frakcji i sposobu przetworzenia różne oznaczenia symbolami i różne właściwości). Dalej należałoby przeanalizować i uwzględnić dotyczące takiego kruszywa atesty i aprobaty techniczne oraz wyniki z jego badań.
Należy też zważyć, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany w pierwszej kolejności do poddania ich "odzyskowi". Z definicji odzysku zawartej w art. 3 ust. 3 pkt 9 ustawy, wynika zaś, że polega on m.in. na możliwości ich wykorzystania. Gdy jednocześnie zważy się, iż A Sp. z o.o. ma zezwolenie na prowadzenie odzysku z odpadu o symbolu [...] celem wykorzystania uzyskanego w ten sposób materiału między innymi jako materiał do warstw nasypowych, do podbudów pomocniczych i zasadniczych (oprócz robót ziemnych związanych z rekultywacją terenu), to w pierwszej kolejności organy orzekające powinny odpowiedzieć na pytanie czy art. 34 ustawy ma zastosowanie do pochodzącego z odzysku materiału. Gdyby na tak postawione pytanie odpowiedzieć twierdząco to jaki sens miałoby w ogóle prowadzenie odzysku, a tym bardziej jaki byłby cel obowiązku jego prowadzenia w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy.
Już chociażby powyższe wywody przesądzają zdaniem Sądu o tym, że decyzje organów obu instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy. W takim stanie sprawy nie było zatem podstaw do orzekania na podstawie art. 34 ustawy o odpadach.
Bez znaczenia dla zastosowania tego przepisu jest przy tym treść zezwolenia udzielonego skarżącym przez Gminę S. na utwardzenie działek stanowiących własność tej Gminy. Powstały w związku z tym zezwoleniem spór co do rodzaju użytego do utwardzenia materiału strony mogą bowiem rozstrzygać ewentualnie na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Również ewentualne ustalenie, które dotychczas nie zostało zdaniem Sądu obiektywnie dokonane, że użycie spornego kruszywa stwarza pewne zagrożenie dla środowiska (przy jednoczesnym założeniu, że wykonana warstwa stanowi jedynie warstwę podkładową) lub wody w studni, z której korzysta uczestniczka, nie daje podstawy do zastosowania treści art. 34 omawianej ustawy chociaż nie można wykluczyć, że dawałoby podstawę do wszczęcia postępowania w oparciu o inne unormowania. Kwestia ta pozostaje jednak poza przedmiotem rozważań i oceny w niniejszej sprawie.
Należy też stwierdzić, że z treści art. 34 ustawy o odpadach nie wynika aby dawał on podstawę do orzekania w przedmiocie określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku, a tym bardziej w sposób wynikający z decyzji organu I instancji. Innej podstawy prawnej orzeczenia w tym przedmiocie organy zaś nie podały.
Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 134 § 1 i art. 135 ustawy p.p.s.a.
W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.
Wskazania co do zakresu dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. Burmistrz S. powinien przy tym rozważyć w pierwszej kolejności czy nie powinien się wyłączyć z rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, w której Gmina S. jako właściciel działek jest stroną postępowania.
W związku z wnioskiem uczestniczki postępowania o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego należy podnieść, że w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji Sąd może zasądzić koszty jedynie na rzecz skarżącego (w przypadku uwzględnienia skargi – art. 200 ustawy). Koszty takie nie przysługują zatem na tym etapie postępowania sądowego innym stronom, a tym bardziej podmiotom nie mającym takiego statusu (w związku z rachunkiem złożonym przez I.P., z której pomocy prawnej korzystała uczestniczka M.K.).
SJ/