Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...]r. odmówił B.H. (dalej zwany wnioskodawcą, stroną, skarżącym) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną B.H..
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność małżonki strony. Zdaniem organu z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje osobom obciążonym obowiązkiem alimentacyjnym, przy czym krąg takich osób należy ustalać w oparciu o przepisy ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, który nie przewiduje, aby obowiązek alimentacyjny ciążył na małżonku, jako osobie niespokrewnionej. W związku z powyższym, zdaniem organu, w świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne małżonkowi nie przysługuje, co już uzasadnia odmowę wnioskowanego świadczenia. Organ nadto wskazał, że za powyższą interpretacją przemawia również art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wskazano, iż przepis ten wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zarówno osobie należącej do kręgu osób wskazanych w art. 17 ust. 1 ustawy, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z inną osobą (chyba że ten małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), jak i małżonkowi sprawującemu opiekę nad współmałżonkiem. Ponadto odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust.5 pkt 1 lit b) ustawy o świadczeniach rodzinnych, który mówi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wskazano, iż decyzją [...] z dnia [...] r. przyznano stronie specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną na okres od listopada 2019 r. do 31 października 2020 r.
Odwołanie od tej decyzji złożył wnioskodawca, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzucił organowi I instancji:
- - naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,
- - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zastosowanie normy prawnej w nim wyrażonej w sposób literalny, czego nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości,
- - błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka.
- - błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,
- - niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych i przez to, nieuwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, jak wynika z treści art. 27 ust. 5 ww. ustawy.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję I instancji.
W treści uzasadnienia wskazano, że Kolegium nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji jakoby jedną z przyczyn odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia mogło być to, że niepełnosprawność żony strony powstała po ukończeniu 18 roku życia, jak również nie powstała do ukończenia 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub wyższej uczelni. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych mającym swoje oparcie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Kolegium nie podzieliło również stanowiska jakoby przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia był fakt pozostawania B.H. w związku małżeńskim. Zdaniem SKO zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych małżonek jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego wymienioną w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż jest, poza wymienionymi w 1-3 art. 17 ust. 1 ustawy (matką, ojcem, opiekunem faktycznym dziecka, rodziną zastępczą) inną osobą, na której, zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym ciąży obowiązek alimentacyjny.
Organ nadto stwierdził, iż w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka negatywna, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uniemożliwia przyznanie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną, albowiem wnioskodawca ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co uzasadnia odmowę przyznania świadczenia.
Skargę na powyższą decyzję złożył obecnie skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie:
- - prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,
- - prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych i przez to, nieuwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.
Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Rozstrzygana sprawa dotyczy przyznania wnioskodawcy (obecnie skarżącemu) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 111) świadczenie to przysługuje "[...] innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".
Odmawiając stronie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organy administracji oparły się na treści art. 17 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in. w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W ocenie Sądu stanowisko organów administracji nie jest zasadne. Pominęły bowiem treść art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym "w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:
- 1) świadczenia rodzicielskiego lub
- 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub
- 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub
- 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub
- 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
- - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami".
Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych negatywną przesłankę 17 ust. 5 ustawy należy rozpatrywać w świetle ogólnej zasady wyrażonej w art. 27 ust. 5 aktu. W konsekwencji zasadne jest twierdzenie, że w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi otrzymującemu świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po 662/19 – wszystkie orzeczenia za CBOSA).
Ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy sprowadza się do tego, aby uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesne pobieranie świadczeń - specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, których istotą jest rekompensata opiekunowi utraty dochodów w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przepis ten należy interpretować w taki sposób, że nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej opisanych w nim świadczeń, natomiast stronie przysługuje prawo wyboru, z którego z nich chce skorzystać. Strona ma również prawo do zmiany zdania w tym zakresie i w tym znaczeniu ustalenie prawa do jednego z wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy świadczeń nie wyklucza, w przypadku zmiany okoliczności i spełniania określonych przepisami warunków do ubiegania się o przyznanie innego świadczenia.
Warunkiem jednak jego wypłaty winna być rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia w dacie przyznania wnioskowanego świadczenia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 607/19).
Tryb takiego postępowania został wskazany przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 19 września 2019 r. (II SA/Gl 639/19). Skład orzekający stwierdził w nim, że "przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie istotnie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zagwarantować stronie, to nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego.
Jest w pełni zrozumiałe, to że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Kierując się zatem zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 k.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji".
Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
Ponownie rozpatrując sprawę organy wezmą pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.