Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] 1996 r. A. K. zwrócił się o zwrot gruntów objętych księgą wieczystą nr [...]. Z dołączonych do wniosku dokumentów wynika, że księgą wieczystą nr [...] objęte były działki o nr A, B, C, D, E, F i G o pow. [...] ha, położne w G. przy ul. A, Osiedle B, a ich właścicielami byli po połowie J. K. i A. K. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r., sygn. [...]. Wpisu prawa własności dokonano [...] 1991 r. W nawiązaniu do wniosku właściwy w sprawie organ administracji zwrócił się o dostarczenie dokumentu, na podstawie którego zostały wywłaszczone przedmiotowe nieruchomości. W odpowiedzi wnioskodawca nadesłał kopię aktu notarialnego z dnia [...] r., nr rep. A [...], sporządzonego w Państwowym Biurze Notarialnym w K.. Aktem tym J. K. i A. K. sprzedali Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w G. działki o numerach B, D, E, F, G o łącznej powierzchni [...] m2, pochodzące z księgi wieczystej KW [...] w G..
W § [...] umowy strony wniosły o odłączenie z księgi wieczystej nr [...] działek B, D, E, F i G o pow. [...] m2, urządzenie dla nich nowej księgi i wpisanie w tej nowej księdze prawa własności na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w G.. Natomiast w § [...] umowy strony oświadczyły, że sprzedaż przedmiotowych działek następuje na cele uzasadniające wywłaszczenie i powołały się na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. ustalającą lokalizację inwestycji – Osiedle B w G. oraz na decyzję Urzędu Miejskiego w G., Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania terenu – budowy Osiedla B w G..
Pismem z dnia [...] 1997 r. organ administracji powiadomił wnioskodawcę, że żądanie zwrotu nie może być uwzględnione, albowiem działki nie znajdują się we władaniu Skarbu Państwa i zostały nabyte przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A" w G. (obecnie Spółdzielnię Mieszkaniową "B") na własność. Nieruchomości te nie stanowią zatem własności ani Skarbu Państwa, ani Gminy. W odpowiedzi A. K. podał, że domaga się unieważnienia umowy sprzedaży z dnia [...] 1991 r. a tym samym zwrotu nieruchomości. Żądanie uzasadnił tym, że w jego ocenie nieruchomość została bezprawnie zajęta przez inwestora, który działał w oparciu o decyzje administracyjne.
Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Urzędu Rejonowego w G. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości nr B, D, E, F, G w G., albowiem nieruchomości te nie stanowią własności Skarbu Państwa lub Gminy, zatem postępowanie jest bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podano, że decyzja została wydana bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej, pominięto w sprawie udział Spółdzielni Mieszkaniowej "B" w G. oraz nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego.
W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie której ustalono, że przedmiotem postępowania jest żądanie zwrotu działek nr B, D, E, F i G położonych w G. przy ul. C, stanowiących własność Spółdzielni Mieszkaniowej "B" w G.. A. K., dysponujący również pełnomocnictwem udzielonym przez J. K. podał, że działki są niezagospodarowane, a we [...] 1990 r. Spółdzielnia zajęła ich teren bez jego zgody, wobec czego domaga się wyjaśnienia przyczyn tego zajęcia. Spółdzielnia ‘B" podała, że jest następcą prawnym Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w G.. Następnie organ zwrócił się do Urzędu Miejskiego w G. o nadesłanie dokumentacji związanej z zajęciem przedmiotowych nieruchomości przed ich wykupieniem oraz do Sądu Rejonowego w G. o aktualny odpis księgi wieczystej nr [...], obejmującej działki.
Zgodnie z odpisem KW nr [...], sporządzonym w dniu [...] 1998 r., działki nr B, D, E F i G o pow. [...] ha są niezabudowane i stanowiły ówcześnie własność Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w G. na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] 1991 r., co zostało wpisane na wniosek z dnia [...] 1991 r.
W piśmie z dnia [...] J. i A. K. podtrzymali swoje żądanie zwrotu nieruchomości. Podnieśli zarzuty przeciwko pozwoleniu na budowę osiedla i stwierdzili, że jej wydanie było przyczyną sprzedaży działek. Do chwili obecnej nie został jednak zrealizowany § [...] umowy, co czyni żądanie zwrotu uzasadnionym.
Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta G. zatwierdził projekt podziału m. in. działki nr B na działki o numerach H, I i J. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia [...] 2004 r. właścicielem działek H, I, D, E, F i G jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "B" w G., zaś właścicielem działki J jest M. C.. Prawo własności Spółdzielni potwierdza również wypis z księgi wieczystej nr [...] z dnia [...] 2003 r., który dokumentuje również zmianę nazwy Spółdzielni na podstawie odpisu z rejestru spółdzielni [...] wydanego przez Sąd Rejonowy w K. z dnia [...] 2002 r.
Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta G. odmówił zwrotu nieruchomości stanowiących działki nr H, I, J, D, E, F i G na rzecz poprzednich właścicieli J. I A. K.. W uzasadnieniu podano, że wnioskodawcy nie byli właścicielami lecz samoistnymi posiadaczami działek w czasie wydawania decyzji administracyjnych dotyczących budowy Osiedla B w roku 1987. Prawo własności nabyli dopiero na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r. a wpis do księgi nastąpił [...] 1991 r. Działki nie zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa lub gminy, zaś roszczenie o zwrot nieruchomości może służyć wyłącznie w stosunku do nieruchomości wywłaszczonych, przez co należy rozumieć odjęcie prawa własności w trybie aktu administracyjnego. Nie stanowi aktu wywłaszczenia nabycie nieruchomości w trybie umownym. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym jest mowa o nieruchomościach nabytych na rzecz Skarbu Państwa pod rządami wskazanych w przepisie ustaw.
Odwołaniem z dnia [...] 2004 r. J. i A. K. zwrócili się o uchylenie decyzji organu I instancji. Podali, że zgodnie z postanowieniem sądu powszechnego z dnia [...] r. są właścicielami przedmiotowych działek od [...] 1985 r. i zanegowali legalność wydanych decyzji dotyczących budowy projektowanego osiedla mieszkaniowego. Podnieśli, że w roku 1990 doszło bez ich wiedzy i zgody do zajęcia przez inwestora działek i zniszczenia ich rolniczego charakteru, w wyniku czego zawarli umowę sprzedaży. Umowę tę ocenili jako zawartą w wyniku podstępu. Wnioskodawcy zażądali unieważnienia umowy sprzedaży działek, wyrazili także zdziwienie i sprzeciw w stosunku do faktu sprzedania jednej z wydzielonych działek na rzecz osoby trzeciej. Zawnioskowano również o przyznanie odszkodowania za zaniżenie wartości działek oraz za pozbawienie możliwości korzystania z nich.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu podano, że nieruchomości objęte postępowaniem zostały nabyte od J. i A. K. przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A", poprzednika prawnego Spółdzielni Mieszkaniowej "B", na podstawie umowy sprzedaży. Przedmiotowe nieruchomości nie zostały zatem nabyte na rzecz Skarbu Państwa, który nie jest i nigdy nie był ich właścicielem. Okoliczność ta oznacza, że postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe. Podkreślono również, iż zwrot nieruchomości w trybie rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami może dotyczyć wywłaszczenia dokonanego w oparciu o każdoczesną ustawę wywłaszczeniową, lecz nie obejmuje odjęcia własności na innej podstawie.
W skardze do sądu administracyjnego, podobnie jak w późniejszym piśmie procesowym, J. i A. K. wnieśli o zwrot przedmiotowych działek. Podali, że działki te zostały bezprawnie zajęte przez Spółdzielnię w roku 1990, co zmusiło ich do zawarcia nieuczciwej umowy cywilnoprawnej. Umowę tę skarżący uznali za nieważną. Zarzucili również bezprawność działań organów związanych z dokonanym podziałem działek oraz sprzedażą działki J. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, iż o bezprzedmiotowości postępowania świadczy bezsporna okoliczność, że przedmiotowe działki nie zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa i nigdy nie stanowiły jego własności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje
Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne dotyczy legalności aktów, wydawanych przez organy administracji publicznej. Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa a zarzuty skargi nie są uzasadnione i nie zawierają argumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Przedmiotem kontroli były decyzje wydane w sprawie żądania zwrotu nieruchomości, stanowiącej uprzednio własność skarżących. Istotne dla oceny legalności wydanego rozstrzygnięcia jest zatem zbadanie, czy niniejszy przypadek kwalifikuje się do rozpatrzenia w trybie przepisów regulujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości. W postępowaniu administracyjnym nie może być bowiem rozstrzygana sprawa ważności cywilnoprawnej umowy sprzedaży, taka kwestia podlega kognicji sądów powszechnych. W niniejszym postępowaniu nie mogły być również badane kwestie legalności decyzji wydanych przez organy administracji w związku z planowaną budową Osiedla B w G., nie były one bowiem przedmiotem rozstrzygnięć, zaskarżonych do sądu administracyjnego rozpatrywaną skargą.
Przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), regulują między innymi kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na rzecz ich poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych. Jest niewątpliwe w świetle przepisów ustawy i potwierdzone przyjętą praktyką orzeczniczą, że zwrotowi mogą podlegać, po spełnieniu przesłanek ustawowych, nieruchomości wywłaszczone. Wywłaszczenie zaś polega, zgodnie z definicją podaną w art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Stosownie do art. 113 ust. 1 ustawy, wywłaszczenie może nastąpić tylko na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego.
Od zasady, że zwrotowi podlegają nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej, ustawa wprowadza określone wyjątki. Jeden z nich zawiera art. 136 ust. 4 ustawy, przewidujący odpowiednie zastosowanie przepisów o zwrocie do tej części wywłaszczonej nieruchomości, która została nabyta w drodze umowy, w sytuacji gdy część ta nie nadawała się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, po dokonaniu wywłaszczenia (art. 113 ust. 3 in fine ustawy). Sytuacja taka nie zaistniała w rozpatrywanym przypadku.
Drugi krąg przypadków, stanowiących odstępstwo od zasady, że zwrotowi mogą podlegać tyko nieruchomości wywłaszczone, zawiera art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy. Przepis ten stanowi, że postanowienia rozdz. 6 działu III ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.). Przez nabycie należy niewątpliwie rozumieć nie tylko uzyskanie przez Skarb Państwa prawa do nieruchomości w trybie decyzji o wywłaszczeniu, ale także w drodze umowy cywilnej, w szczególności umowy sprzedaży.
W rozpoznawanym przypadku doszło do zawarcia umowy pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., a sprzedaż nastąpiła na cele uzasadniające wywłaszczenie przedmiotowych działek. Nie podlegało jednak badaniu Sadu, czy umowa ta może być zakwalifikowana jako zawarta w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przeszkodę do zastosowania w tym przypadku przepisów o zwrocie nieruchomości stanowi bowiem okoliczność, że nabycie działek nastąpiło na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej. Nabywcą prawa własności nie był niewątpliwie Skarb Państwa, okoliczność ta jest w sprawie bezsporna. Tak więc ze względu na podmiot, na rzecz którego doszło w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. do zbycia nieruchomości, nie jest możliwe załatwienie w drodze administracyjnej żądania poprzednich właścicieli o zwrot nieruchomości. Organy administracji, działające w imieniu władzy publicznej, nie mogą wszak, poprzez wydawane decyzje, orzekać o rzeczach stanowiących własność podmiotów trzecich i nakazywać im zwrot nabytych nieruchomości.
W sposób władczy organy administracji mogą działać tylko w tym zakresie, w jakim umożliwiają to przepisy prawa, a te dozwalają na zwrot nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa. Z tych względów prawidłowo organ II instancji doszedł do przekonania, że żądanie skarżących nie podlega rozpatrzeniu w trybie administracyjnym i umorzył postępowanie zainicjowane ich wnioskiem.
Uwzględniając podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu Przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.