Uzasadnienie
Pismem z dnia 25 marca 2010 r. M. R. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] tymczasowych garaży blaszanych na nieruchomości położonej w B. przy zbiegu ulic [...], na działce nr 1.
W trakcie prowadzonego postępowania z pismami przeciwko planowanemu zamierzeniu wystąpiła, reprezentowana przez pełnomocnika, Wspólnota Mieszkaniowa nr [...] właścicieli lokali położnych w B. przy ulicy [...], wnosząc o nieuwzględnienie żądania wnioskodawcy i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków dla wymienionej inwestycji z uwagi na brak kontynuacji funkcji oraz uciążliwości i niebezpieczeństwa związane z nieuprawnioną ingerencją w środowisko. W odpowiedzi na to stanowisko wnioskodawczyni w piśmie z dnia 15 lipca 2010 r. podniosła, że "przedmiotowa inwestycja graniczy z zespołem murowanych garaży w postaci zwartego zespołu garaży murowanych od północy, na południu i południowym wschodzie oraz parkingiem przy ulicy [...]". W jej ocenie planowany sposób zabudowy jest kontynuacją w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów sąsiadujących.
Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] szt. tymczasowych obiektów – garaży blaszanych – z powierzchnią zabudowy ok. 15 m² dla pojedynczego garażu oraz powierzchnią całkowitą ok. 420m², określając wymagania dla nowej zabudowy – procentowy wskaźnik zabudowy działki do 13%, elewacja frontowa – szerokość ok. 5m, wysokość ok. 2,2 m, geometria dachu – jednospadowy, nachylenie połaci dachu – ok. 5º. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ przywołał przepisy art. 59 ust. 1 i ust. 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 53 ust. 3 do 5, art. 54, art. 55 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W zakresie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z odrębnych przepisów uwzględniono wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz ochrony interesów osób trzecich.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (IV - XI kondygnacyjna) wraz z zabudową usługowo - handlową (oświatowo- kulturalną) oraz sakralną. Dodano, że w niniejszym obszarze uzupełnienie zabudowy stanowią małe zgrupowania garaży – tj. 1 do 5 garaży. Dokonując analizy wymaganych wskaźników odniesiono się do zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu kształtując je na podstawie analizy wyznaczonego obszaru.
Odrębne odwołania od powyższej decyzji złożyły [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w B. oraz Wspólnota Mieszkaniowa nr [...] w B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odwołaniach podkreślono wyrażany w wielu pismach sprzeciw dotyczący budowy przedmiotowych garaży na wymienionej działce, wskazując na uciążliwości i pogorszenie warunków w związku z planowaną inwestycją.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w B., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy po zacytowaniu odpowiednich przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uznając, że garaże dla samochodów osobowych stanowią obiekty związane z funkcją mieszkaniową i są realizowane na terenach zabudowy mieszkaniowej bądź pod postacią obiektów pojedynczych, wznoszonych w ramach działek siedliskowych, bądź pod postacią wolnostojących kompleksów garażowych, uznał decyzję organu pierwszej instancji za w pełni prawidłową.
Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniach naruszenia "ładu przestrzennego" Kolegium podkreśliło, że "oceny estetyczne mają charakter subiektywny, a art. 1 cytowanej powyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi normę ogólną i w ust. 2 wskazuje jakie wartości winny być uwzględniane w całokształcie działalności obejmującej planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. W odniesieniu do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania ta ogólna wytyczna znalazła uszczegółowienie w przywołanym art. 61 ustawy i to on właśnie wskazuje, jakie okoliczności faktyczne i prawne wydający decyzję organ zobligowany jest uwzględnić, nie zezwalając przy tym na odmowę wydania decyzji z innych przyczyn niż podlegające ocenie".
Dodatkowo Kolegium, odwołując się do orzecznictwa sądowego, podkreśliło, że brak aprobaty społecznej czy sprzeciw przeciwko realizacji inwestycji nie ma wpływu na wyniki prowadzonego postępowania.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosły [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w B. oraz Wspólnota Mieszkaniowa nr [...] nieruchomości położonej w B. przy ulicy [...]. Zarządzeniem z dnia 29 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zdecydował o połączeniu obu skarg celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia,
Postanowieniem z dnia 28 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] w B. przy ulicy [...]. Postanowienie to stało się prawomocne z dniem 23 lutego 2012 r. wskutek oddalenia skargi kasacyjnej Wspólnoty (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r. – w sprawie o sygn. akt II OSK 338/12).
W swojej skardze [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w B., zarzucając decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta B. oraz art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji uznanie, iż materiał ten nie uzasadnia odmowy ustalenia warunków zabudowy, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśniła, że jej zdaniem budowa na działce nr 1 [...] garaży blaszanych nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Wyjaśniła, że planowane przedsięwzięcie znajduje się w centrum zorganizowanej całości urbanistycznej, którą stanowią budynki o funkcji mieszkaniowej.
Budowa [...] blaszanych garaży pozostaje w sprzeczności z istniejącą funkcją sąsiedniego terenu, nie uwzględnia względów formy architektonicznej, kompozycyjno- estetycznych oraz budzi poważne zastrzeżenia lokatorów sąsiednich nieruchomości. Dodatkowo skarżącą podniosła, że organ wydał przedmiotową decyzję oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób jednostronny z przekroczeniem swobodnej oceny dowodów.
W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium podniosło, że zasada dobrego sąsiedztwa nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania cech i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Wymóg kontynuacji funkcji należy rozumieć szerzej uznając, że zabudowa jest dopuszczalna, o ile nie godzi w zastany stan rzeczy. Wyjaśniło, że na działkach wchodzących w skład obszaru analizowanego znajduje się w głównej mierze zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa, ale także garaże. Stąd taż planowana zabudowa w postaci garaży nie może być uznana za sprzeczną z zabudową istniejącą. Podkreśliło, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, odwołując się w tym zakresie do orzecznictwa sądowego.
Podobnie jak brak aprobaty społecznej czy sprzeciw przeciwko realizacji inwestycji nie mogą wpływu na wynik postępowania, jako że decyzje o warunkach zabudowy są przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. I jeżeli uzna, że zostały spełnione warunki o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy ma obowiązek wydać decyzję o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. pełnomocnik skarżącej Spółdzielni podtrzymał skargę i zawarte w niej argumenty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.
Mając na uwadze powyższe trzeba stwierdzić, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem.
Wskazać należy, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (co występuje w badanej sprawie), polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 przywołanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego z wskazanych w tym przepisie warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy.
W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w cytowanym już powyżej art. 61 ust. 1 do 5 ustawy. Zasady i tryb przeprowadzenia takiej analizy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588).
Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Mocą § 3 przywołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Na podstawie posiadanych akt administracyjnych nie sposób stwierdzić, by przeprowadzona i dostępna w aktach analiza wyjaśniła wszystkie okoliczności sprawy i w sposób prawidłowy ustaliła analizę funkcji przedmiotowego obiektu.
Niewątpliwie podstawowe znaczenie miało ustalenie, czy projektowana budowa spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1, czyli zrealizuje zasadę "dobrego sąsiedztwa" poprzez niejako dostosowanie, dopasowanie się do cech zagospodarowania sąsiedniego. Warunek "dobrego sąsiedztwa" wyraża się w tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada "dobrego sąsiedztwa" wobec braku miejscowych planów zagospodarowania terenu – określa potrzebę dostosowania nowej zabudowy do faktycznych warunków panujących do tej pory na określonym obszarze, z drugiej zaś strony ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą.
Zatem można powiedzieć, że ratio legis tego przepisu ustawy to "ochrona ładu przestrzennego", poprzez powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą. Dowodem na okoliczność spełnienia przez projektowaną inwestycję ustawowych wymagań powinna być analiza sporządzona na podstawie wymienionego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury.
Do kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji jako załączniki dołączone zostały – analiza funkcji oraz cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu – cześć tekstowa oraz oznaczona jako załącznik nr 3 analiza funkcji oraz cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu – cześć graficzna. Wypada jednak stwierdzić, iż z powyższych dokumentów nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości i całkowicie jednoznaczny, że planowana inwestycja tj. – budowa [...] tymczasowych obiektów – garaży blaszanych - spełnia wymóg kontynuacji funkcji i celów analizowanego obszaru.
Dokonując kontroli przeprowadzonej analizy załącznika w części tekstowej – trzeba stwierdzić, że nie wyjaśnia on wielu wątpliwości i trudno uznać by z tak przeprowadzonej analizy wynikała kontynuacja funkcji. Wynika z niej jedynie tyle, że planowana do zabudowy działka znajduje się w terenie ze wszystkich stron otoczonych wysokimi budynkami wielorodzinnymi (blokami) z uzupełnioną zabudową usługowo- handlowo- oświatowo- administracyjną. Dodano w tej analizie wprawdzie, że uzupełnienie tej zabudowy "stanowią małe zgrupowania garaży tj. 1-5 garaży", ale nie wskazano ich lokalizacji. Nie zrobiono tego ani w części tekstowej, ani nie uwidoczniono tej zabudowy w części graficznej, choćby niewielkim symbolem. Nie wskazano w analizie słownej na konkretne obiekty mieszczące się na sąsiednich działkach, a wobec powyższego nieuprawnione i niezrozumiałe są dalsze kategoryczne stwierdzenia odnoszące się do parametrów nowej, planowanej zabudowy.
Dodać przy tym należy, że wprawdzie załącznik określony jako analiza tekstowa podaje średnie wartości wymienionych w rozporządzeniu wskaźników nowej zabudowy, w tym m.in. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej czy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, ale w dostępnych materiałach zgromadzonych w aktach w sprawy brak jest jakichkolwiek informacji o tym, na podstawie jakich danych wskaźniki te zostały ustalone. Żaden z dokumentów dołączonych do akt sprawy nie zawiera danych o funkcji i parametrach sąsiedniej zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej. Tak więc dołączona do decyzji analiza w sposób bardzo ogólny stwierdza kontynuację funkcji, kształtowania linii zabudowy, szerokości frontu i wysokości budynku nie wskazując żadnego konkretnego przykładu i punktu odniesienia, nie precyzując tak sformułowanego stwierdzenia. Wskazanie konkretnych parametrów projektowanej budowy nie zostało skonfrontowane z żadnym konkretnym przykładem.
Takiego działania nie sposób uznać za prawidłowe, gdyż w ten sposób rzetelność i kompletność dokonanej analizy wymyka się spod kontroli Sądu. Pojęcie "dobrego sąsiedztwa" wymaga bowiem w każdej konkretnej sprawie doprecyzowania.
Enigmatyczne stwierdzenia zawarte w przygotowanej w sprawie analizie nie uzasadniają przejętych w decyzji stwierdzeń i pozostawiają je gołosłownymi, zupełnie oderwanymi od analizowanego problemu. Przedmiotowej analizy w takim stanie nie można zaakceptować.
Uwzględniając tak zgromadzony w sprawie materiał nie sposób nie mieć wątpliwości czy faktycznie zasada "dobrego sąsiedztwa" w przedmiotowej sprawie została zrealizowana. Dodać także trzeba, że o ile wprawdzie z analizy przygotowanej przez organ wynika, że w obszarze analizowanym jako uzupełnienie występuje zabudowa w postaci małych zgrupowań garaży – 1 do 5 garaży, bez informacji gdzie są usytuowane i nie precyzującej jakie to są garaże, to w swoim piśmie wnioskująca mówi o graniczeniu planowanej do zabudowy działki "z zespołem murowanych garaży w postaci zwartego zespołu garaży murowanych", praktycznie w jej ocenie ze wszystkich stron, a nadto z parkingiem od strony ulicy [...]. Dane te nie zostały jednak w żaden sposób wykazane w przygotowanej analizie.
Nie można tym samym na takiej podstawie dokonać prawidłowej oceny rozstrzygnięcia przyjętego w sprawie. Podkreślenia wymaga także fakt, iż istniejące, wykazywane przez wnioskującą inwestorkę garaże są garażami murowanymi.
Mając na uwadze powyższe trzeba uznać, że brak jednoznacznych danych i ocen w przygotowanej na potrzeby sprawy analizie, brak wskazania konkretnych działek i obiektów przesądzających o fakcie kontynuowania funkcji, sprawia, że sprawa nie nadaje się do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.
Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wobec braku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, czyli naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Na marginesie skład orzekający pragnie zauważyć, choć nie ma to znaczenia wobec przyjętego rozstrzygnięcia, iż z akt sprawy wynika, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyła zarówno [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w B. ([...] r.), jak i Wspólnota Mieszkaniowa nr [...] nieruchomości położonej w B. przy ulicy [...] ([...] r..). Z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. wynika natomiast, że decyzja ta została wydana wyłącznie po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w B. Nie wiadomo więc, co stało się z drugim odwołaniem wniesionym przez Wspólnotę Mieszkaniową, a przede wszystkim czy zostało ono rozpatrzone.
Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 (1 pkt. 1 lit a i lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270) Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia, wyeliminuje wskazane uchybienia. Następnie doprowadzi do przygotowania szczegółowych i kompletnych materiałów niezbędnych do przeprowadzenia wymaganej analizy w kwestii stwierdzenia istnienia bądź braku istnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyda w sprawie nowe rozstrzygnięcie załatwiające złożony wniosek inwestorki.