Uzasadnienie
Pismem z dnia 10 marca 2020 r. Prezydent Miasta K. wniósł skargę na uchwałę Sejmiku Śląskiego w sprawie aktualizacji "Planu gospodarki odpadami dla województwa śląskiego na lata [...] ".
Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- 1. art. 24a ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 797 ze zm., dalej jako u.o.o.), poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia w toku procedury uchwałodawczej, negatywnej opinii Prezydenta Miasta K., wykonującego zadania starosty co do możliwości utworzenia miejsca dla zatrzymanych pojazdów wraz z odpadami na wyznaczonym terenie i wskazanie lokalizacji, która ma docelowo spełniać warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów, podczas gdy sejmik województwa zobligowany jest do wskazania miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów,
- 2. art. 42 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 283), poprzez brak dołączenia do uchwały uzasadnienia zawierającego informację o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski skarżącego przekazane do Urzędu Marszałkowskiego, podczas gdy przepis wskazuje na obowiązek rozpatrzenia uwag i dołączenia do przyjętego dokumentu.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności wskazanej powyżej uchwały.
Uzasadniając interes prawny do wniesienia skargi powołano się na art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2019, poz. 506, dalej jako u.s.g.) oraz wyjaśniono, że zastosowanie się do treści uchwały może spowodować brak możliwości stosowania regulacji zawartych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1843) albowiem skarżący został w swoisty sposób pozbawiony możliwości działania zgodnie z przepisami wskazanych ustaw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem skargi jest uchwała aktualizująca plan gospodarki odpadami dla województwa śląskiego, a więc plan, o którym mowa w art. 35 u.o.o. Niewątpliwie nie jest to akt prawa miejscowego. Wskazać w tym miejscu należy, że podstawy do wniesienia skargi na tę uchwałę można upatrywać w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. 2019 r., poz. 512, dalej u.s.w.) a nie jak błędnie podano w skardze art. 90 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 90 ust. 1 u.s.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Jak z powyższego wynika, na postawie art. 90 u.s.w. można zaskarżyć tylko akt prawa miejscowego.
Natomiast zgodne z art. 91 ust. 1 tej samej ustawy przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. W orzecznictwie uznaje się, że właśnie przepis art. 91 w powiązaniu z art. 90 u.s.w. oraz art. 3 § 2 pkt 6 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., daje podstawę do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały podjętej w przedmiocie wojewódzkiego planu zagospodarowania odpadami. Jednakże podkreślenia w tym miejscu wymaga, że z art. 91 u.s.w. wynika, że legitymację do wniesienia skargi na jego podstawie ma jedynie "osoba trzecia", której prawa zostały naruszone czynnością podjętą przez organ wojewódzkiego samorządu terytorialnego. Interes prawny w zaskarżeniu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami będzie posiadał zatem taki podmiot, który wykaże, że ustalenia planu godzą w jego sferę prawną - tzn. wywołują dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. w postaci zniesienia czy ograniczenia jego uprawnień wynikających z konkretnych przepisów.
W związku z powyższym u podstaw legitymacji skargowej strony wnoszącej skargę leży jej konkretny, tj. wynikający z określonej normy prawnej przyznającej jej określone korzyści prawne, interes prawny. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Interes prawny dotyczy zatem szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu wyznaczonej normami prawnymi, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione.
Skarga złożona do sądu administracyjnego na uchwałę sejmiku województwa w trybie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. powoduje, że Sąd ten, przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy narusza ona interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej czyli, czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi.
Zdaniem Sądu w niniejszej spawie nie można uznać Prezydenta Miasta K. za osobę trzecią w rozumieniu tego przepisu. Zgodnie bowiem z art. 24a ust. 2 u.o.o. nadanym ustawą z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1479), zatrzymany pojazd wraz z odpadami jest kierowany, na koszt podmiotu wykonującego transport odpadów, na wyznaczone w wojewódzkim planie gospodarki odpadami miejsce spełniające warunki magazynowania odpadów. Plan ten w części dotyczącej wyznaczenia miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów podlega zaopiniowaniu przez właściwych starostów, na terenie działania których mają zostać wyznaczone te miejsca. Tak więc skarżący występował w toku postępowania zakończonego podjęciem zaskarżonej uchwały jako organ opiniujący, co powoduje, że zdaniem Sądu, nie można uznać go za osobę trzecią w rozumieniu art. 91 w zw. z art. 90 u.s.w., która miałaby legitymację do zaskarżenia uchwały.
Po drugie, w świetle utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych (przykładowo orzeczenia NSA w sprawach o sygn. II OSK 2154/13, II OSK 2718/19, dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), plan gospodarki odpadami jest aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do organów, w związku z nałożeniem na te organy przez Państwo pewnych obowiązków z zakresu gospodarki odpadami. Jednym z takich obowiązków, jeśli chodzi o starostę, jest z jednej strony opiniowanie uchwały podejmowanej w przedmiocie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, a z drugiej strony obowiązek utworzenia w terminie 6 miesięcy od uchwalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca, o którym mowa w art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach. Jak zaś wskazał między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 2016 r. w sprawie o sygn. II OSK 1201/16 (dostępnym w bazie jak wyżej), nałożonych na organ zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego.
Ustawa o odpadach nie przewiduje możliwości zaskarżenia przez organ uchwały, którą opiniował, co oznacza, że zdaniem Sądu Prezydent Miasta nie ma legitymacji do zaskrzenia takiej uchwały. Nie może on bowiem, o czym była już wyżej mowa, być uznany za osobę trzecią, której interes został naruszony, ani też nie można mówić o naruszeniu jego interesu przez tę uchwałę.
Podkreślić należy, iż skarga złożona w tym trybie nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a oraz pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Jednocześnie wskazać należy, iż rozpoznanie złożonego w niniejszej sprawie wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu uwarunkowane było skutecznym wniesieniem skargi. Wobec orzeczenia o odrzuceniu skargi brak było podstaw do rozpoznania wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu.