Uzasadnienie
Zastępca Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S. (w skrócie: "organ I instancji"), decyzją z dnia 5 stycznia 2022 r., w oparciu o art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 615, zwanej dalej w skrócie: "u.ś.r."), uznał, że kwoty wypłacone M. K. (dalej: "skarżąca") w okres od dnia 1 kwietnia do dnia 30 listopada 2021 r. w wysokości 1 726,72 zł. są nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi i zobowiązał do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu ich wypłaty do dnia spłaty, w terminie 14 dni od dnia kiedy ta decyzja stanie się ostateczna.
Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie. Podkreśliła, że nie wiedziała o konieczności złożenia nowego wniosku po uzyskaniu orzeczenia o niepełnosprawności syna, który cierpi na mózgowe porażenie dziecięce, padaczkę, niedosłuch i wymaga codziennej rehabilitacji. Z tego powodu prosiła o umorzenie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego wraz z odsetkami.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 2 marca 2022 r., nr SKO.PSŚ/41.5/416/2022/2090, uchyliło decyzję organu I instancji w całości i w to miejsce orzekło o ustaleniu kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego w łącznej wysokości 1 942,56 zł., na którą składa się zasiłek pielęgnacyjny pobrany w okresie od dnia 1 marca do dnia 30 listopada 2021 r., na podstawie decyzji z dnia 20 grudnia 2019 r., zmienionej w dalszej kolejności decyzją z dnia 16 lipca 2020 r. (w oparciu o którą przedłużono prawo do zasiłku pielęgnacyjnego do 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemiologicznego albo stanu epidemii, nie dłużej jednak niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności), oraz zobowiązało skarżącą do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podało m.in., że Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. orzeczeniem z dnia 12.04.2018 r. zaliczył do osób niepełnosprawnych syna skarżącej – B.. Orzeczenie to orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...]zostało uchylone w zakresie pkt II, IV i VII) i obowiązywało wyłącznie do dnia 30.06.2020 r. W dniu 27.01.2021 r. przedstawiciel ustawowy syna złożył ponowny wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. orzeczeniem z dnia 8.02.2021 r. zaliczył syna skarżącej do osób niepełnosprawnych do dnia 28 lutego 2023 r., o czym skarżąca nie poinformowała organu I instancji. W wyniku poczynionych ustaleń, organ I instancji w dniu 7.12.2021 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., gdyż poprzednie orzeczenie o niepełnosprawności zachowuje ważność wyłącznie do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności.
Kolegium wskazało, że organ I instancji działając na podstawie art. 15h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm., w skrócie: "ustawa COVID-19"), decyzją z dnia 16 lipca 2020 r. zmienił własną decyzję z dnia 20 grudnia 2019 r. w ten sposób, że przedłużył okres przyznania zasiłku pielęgnacyjnego do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Ponadto, w tej decyzji organ I instancji pouczył, że w przypadku zmiany sytuacji wnioskodawcy mającej wpływ na prawo do świadczeń jest on zobowiązany do poinformowania o tym organu. Natomiast w przypadku uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności przed datą wskazaną w rozstrzygnięciu należy niezwłocznie poinformować o tym organ wypłacający świadczenie. Kolegium w związku z powyższym uznało, że w przypadku skarżącej powstały świadczenia nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Zasiłek pielęgnacyjny za okres od 1 marca do 30 listopada 2021 r. został wypłacony mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie do niego prawa (zgodnie z art. 15 h ustawy COVlD-19). Poprzednie orzeczenie o niepełnosprawności syna skarżącej ważne było do dnia 30 czerwca 2020 r. i zachowało ważność do dnia wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, tj. 8 lutego 2021 r. Skarżąca była pouczona o braku prawa do jego pobierania w decyzji z dnia 16 lipca 2020 r., w której organ I instancji przywołał treść art. 15h ustawy COVlD-19.
Po otrzymaniu nowego orzeczenia powinna niezwłocznie, zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji z dnia 16 lipca 2020 r., poinformować o tym fakcie organ I instancji, czego nie uczyniła. Zdaniem Kolegium. organ I instancji błędnie ustalił okres od 1 kwietnia do 30 listopada 2021 r. i wysokość nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż decyzja przyznająca prawo do zasiłku pielęgnacyjnego wygasła w dniu 8.02.2021 r. i od dnia 1.03.2021 r. zasiłek na syna już skarżącej nie przysługiwał. Wysokość nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego wynosi z tego powodu łącznie kwotę 1 942,56 zł. Dodatkowo, Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z art. 30 ust. 9 u.ś.r. organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zwróciła się o ponowne rozpatrzenie jej sprawy, gdyż nie chciała niczego zataić, nie działała w złej wierze i nie była świadoma konieczności przesłania nowego orzeczenia do organu I instancji. Opisała przebieg leczenia chorego od urodzenia syna i sposób sprawowania nad nim opieki oraz rehabilitacji. Wniosła też o umorzenie nałożonej na nią kary i przez to umożliwienie dalszej egzystencji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przypomnieć przyjdzie, że podstawą uznania w niniejszej sprawie pobranego przez skarżącą świadczenia rodzinnego w postaci zasiłku pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane, była okoliczność niepoinformowania przez skarżącą o wydaniu nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jej syna. Stosownie do art. 15h ustawy COVID-19 wydanie tego nowego orzeczenia spowodowało wygaśnięcie przyznanego jej wcześniej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.
Istotą sporu jest natomiast to, czy wypłacone skarżącej świadczenie było świadczeniem nienależnie pobranym, w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że warunkiem uznania na jego podstawie świadczenia za nienależnie pobrane jest świadomość świadczeniobiorcy o braku prawa do jego pobierania, która to świadomość musi wynikać z uprzedniego pouczenia. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, wedle którego obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań lub dokumentów, czy też w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia.
Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia, wystąpiła. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, czy miało charakter świadczenia nienależnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1392/21; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 764/21).
W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca została pouczona o konieczności poinformowania organu o wydaniu nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności syna. Pouczenie takie znalazło się w decyzji organu I instancji z dnia 16 lipca 2020 r., wydanej na podstawie art. 15h ustawy COVID-19. Umknęło jednak organom, że tak nałożony na skarżącą obowiązek informacyjny nie zawierał pouczenia o utracie prawa do pobierania świadczenia.
Zauważyć przyjdzie, że organ I instancji w powołanej decyzji z dnia 16 lipca 2020 r. wskazał na przepis art. 25 ust. 1 u.ś.r. jako źródło obowiązku informacyjnego. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń, osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1 u.ś.r., jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego świadczenia rodzinne. Z przepisu tego wynika zatem, że świadczeniobiorca ma obowiązek informowania organu m.in. o "innych zmianach" ale jedynie takich, które mają wpływ na prawo do świadczenia.
Tymczasem, nowe orzeczenie o niepełnosprawności syna skarżącej pozostaje bez wpływu na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż potwierdza jedynie, że jest on nadal osobą niepełnosprawną.
Dodatkowo wskazać należy, że w pouczeniu zawartym w decyzji z dnia 16 lipca 2020 r. organ I instancji użył sformułowania, że "w przypadku uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności/stopniu niepełnosprawności (...) mogą zaistnieć przesłanki powodujące nienależnie pobrane świadczenia rodzinne". Tak sformułowane pouczenie zakłada jedynie potencjalną możliwość wystąpienia negatywnych przesłanek w zakresie prawa do świadczenia i nie wskazuje żadnych konkretnych przypadków jego ewentualnej utraty. To z kolei wskazuje, że skarżąca w sposób uprawniony mogła wnioskować, że w przypadku wydania nowego orzeczenia, które w żaden sposób nie zmieniło stopnia niepełnosprawności jej syna, nie zaszły zmiany, które miałyby wpływ na prawo do świadczenia.
Należy mieć na uwadze, że dla oceny, czy został spełniony warunek pouczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., konieczne jest uwzględnienie celu tej regulacji prawnej. Wprowadzając powyższy warunek ustawodawca zmierzał do tego, aby obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciążył wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie w sposób w pełni świadomy w tym znaczeniu, że zdawały sobie sprawę, iż świadczenie im nie przysługuje.
W konsekwencji, pouczenie, o którym mowa w tym przepisie, to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1139/19). Przy ocenie, czy zaistniały okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych decydujące są materialnoprawne przepisy u.ś.r. warunkujące to prawo, czyli z którymi ustawa łączy skutek w postaci nieprzysługiwania lub ustania prawa do świadczeń rodzinnych. Sam fakt niedotrzymania wymogu informacyjnego z art. 25 ust. 1 u.ś.r. nie ma takiego charakteru.
W okolicznościach niniejszej sprawy zasiłek pielęgnacyjny pobrany przez skarżącą w związku z opieką nad synem nie nosi znamion nienależnie pobranego świadczenia w rozumieniu przepisów u.ś.r.
Sąd na marginesie wskazuje, iż na podstawie art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255), od dnia 16 grudnia 2020 r. wszedł w życie m. in. art. 15zzzzzn², który w ust. 1 stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
W myśl zacytowanego art. 15zzzzzn² ust. 2 ustawy COVlD-19 w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 15zzzzzn² ust. 3 ustawy COVID-19). Stan epidemii ogłoszono od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze RP na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Został on natomiast odwołany dopiero z dniem 16 maja 2022 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r. poz. 1027). Zaakcentować należy, że art. 15zzzzzn² ustawy COVlD-19 jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 24 ust. 2a u.ś.r.
Z jego treści jednoznacznie wynika, że odnosi się on do terminów materialnych prawa administracyjnego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 918/21; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Go 1022/21; w Poznaniu z dnia 24 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Po 3/22).
Zważywszy na treść przytoczonej powyżej regulacji prawnej dotyczącej stanu epidemii organ I instancji, rozpoznając sprawę - kierując się zasadami wynikającymi z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. - powinien był poinformować skarżącą o treści przepisu art. 15zzzzzn² ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19, a także o przekroczeniu terminu wskazanego w art. 24 ust. 2a u.ś.r. i powinny były wyznaczyć jej 30 dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie tego terminu. Dopiero po złożeniu wniosku o przywrócenie terminu i jego rozpoznaniu albo po bezskutecznym upływie terminu do jego złożenia można było badać, czy zaistniały podstawy do tego, aby oznaczając datę początkową okresu, na który przyznano wnioskowane świadczenie zastosować art. 24 ust. 2a u.ś.r.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zastosuje się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wynikających z powyższych rozważań, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, w skrócie: "p.p.s.a.").
W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a. - na wniosek organu przy jednoczesnym braku żądania skarżącej co do przeprowadzenia rozprawy.
Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl