Uzasadnienie
Prezydent Miasta J. decyzją z dnia 21 listopada 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej - k.p.a.), art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a) i in. ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 622 z późn. zm. – dalej: u.k.p.), odmówił J. G. (dalej: "skarżący", "strona") wymiany [...] dokumentu prawa jazdy na polskie, z uwagi na posiadanie prawa jazdy wydanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zatrzymanego w związku z niespełnieniem przesłanek do przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami po zakazie prowadzenia pojazdów na okres przekraczający rok.
W uzasadnieniu wskazano m. in., że dnia [...] r. Sąd Rejonowy w J. orzekł wobec strony środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 4 lat. Zakaz obowiązywał od dnia [...] r. do dnia [...] r. W związku z orzeczeniem zakazu prowadzenia pojazdów na okres przekraczający rok, warunkiem przywrócenia uprawnień jest uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Do dnia ubiegania się o wymianę prawa jazdy strona nie przystąpiła do przedmiotowego egzaminu. Wymiana prawa jazdy wydanego za granicą regulowana jest przez art. 14 ust. 1 u.k.p., którego wykładnia powinna uwzględniać postanowienia Konwencji o ruchu drogowym, sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r. (Dz. U. z 1988 r., Nr 5, poz. 40). Zgodnie z art. 41 Konwencji obowiązuje zasadna wzajemnego uznawania dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami przez sygnatariuszy. Powyższy przepis nie ma charakteru bezwzględnego, jej art. 41 ust. 6 podnosi bowiem, że strony Konwencji nie mają obowiązku uznawania ważności krajowych praw jazdy wydanych kierującym, których stałe miejsce zamieszkania w czasie ich wydawania znajdowało się na terytorium, na którym te prawa jazdy zostały wydane lub których miejsce zamieszkania po wydaniu praw jazdy zostało przeniesione na inne terytorium.
Wnioskodawca jest obywatelem polskim, zgodnie z bazą danych zamieszkuje na terytorium Polski od urodzenia. Od dnia [...] r. pozostaje zameldowany pod adresem w J.. Art. 14 ust. 1 u.k.p. ma zastosowanie do osoby, która nie posiada ważnego polskiego prawa jazdy. Kierujący nie utracił uprawnień nabytych w Polsce, a jedynie nie może z nich korzystać z powodu niespełnienia warunków do przywrócenia uprawnienia do kierowania pojazdami cofniętego na okres przekraczający rok. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.k.p. kierowca może posiadać tylko jedno ważne prawo jazdy.
Strona, poprzez pełnomocnika, złożyła odwołanie od ww. decyzji. Zarzucono naruszenie: art. 2 ust. 1 i art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy, poprzez bezzasadną odmowę uznania na terenie Polski uprawnień wydanych odwołującemu na terenie [...] - po upływie okresu trwania zakazu orzeczonego na terenie Polski; art. 4 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 u.k.p., poprzez błędną wykładnię; art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a) w zw. z art. 49 ust. 2 u.k.p., poprzez błędną wykładnię; art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji, poprzez pozbawienie strony możliwości sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy z uwagi na automatyzm wydania decyzji administracyjnej; art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 14 lutego 2023 r., nr SKO.K/41.3/2058/2022/20586/KC, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że strona nie wymieniła polskiego dokumentu prawa jazdy na [...] lecz nabyła od podstaw nowe uprawnienia do kierowania pojazdami za granicą. Przesłankę negatywną do wymiany ważnego krajowego prawa jazdy wydanego za granicą wskazuje art. 4 ust. 2 u.k.p., zgodnie z którym kierowca może posiadać tylko jedno ważne prawo jazdy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wynika, że organ [...] nie wiedział o fakcie posiadania przez stronę polskiego dokumentu prawa jazdy, ani o jego zatrzymaniu oraz nałożonych na stronę obowiązków, w związku z kierowaniem pojazdem w stanie nietrzeźwości. Przywrócenie uprawnień uzależnione jest od wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji.
Strona, poprzez pełnomocnika, złożyła skargę na ww. decyzję SKO i zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 4 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 u.k.p., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że odwołujący nie spełnia warunków do przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami, cofniętych na okres 4 lat, podczas gdy uzyskał prawo jazdy na terenie [...], po upływie okresu trwania zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych orzeczonego w Polsce, co wskazuje, iż spełnił kryteria uprawniające do dokonania wymiany prawa jazdy;
- 2) art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a) w zw. z art. 49 ust. 2 u.k.p., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że warunkiem przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami, po upływie okresu trwania zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, jest złożenie z wynikiem pozytywnym egzaminu na terenie Polski, podczas gdy prawidłowa wykładnia przywołanego przepisu uprawnia do twierdzenia, iż pozytywne złożenie egzaminu za granicą - po upływie trwania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych - stanowi realizację obowiązku wynikającego z przywołanego przepisu;
- 3) art. 2 ust. 1 i art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz.U. UE. L. 2006.403.18), poprzez bezzasadną odmowę uznania na terenie Polski uprawnień wydanych odwołującemu na terenie [...], po upływie okresu trwania zakazu orzeczonego na terenie Polski;
- 4) art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie strony możliwości sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy, z uwagi na automatyzm wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy wymiany irlandzkiego prawa jazdy na polskie;
- 5) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak dążenia do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania, a także niewzięcie przez organ pod uwagę całokształtu materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącego i niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału zgromadzonego w aktach, w wyniku czego zostały wyprowadzone nielogiczne i nieuzasadnione wnioski oraz wydana błędna decyzja w przedmiotowej sprawie, której treść nie odpowiada prawu,
- 6) art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności o mocy dowodowej.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano m. in., że odwołujący uzyskał nowe prawo jazdy na terenie [...], po upływie okresu trwania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych orzeczonego w Polsce, co wskazuje, iż spełnił kryteria uprawniające aktualnie do dokonania wymiany posiadanego prawa jazdy na polski dokument.
SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.k.p. osoba posiadająca ważne krajowe prawo jazdy wydane za granicą może, na swój wniosek, otrzymać prawo jazdy odpowiedniej kategorii, za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, po zwrocie zagranicznego dokumentu organowi wydającemu prawo jazdy.
Jednocześnie, według art. 4 ust. 2 u.k.p., kierowca może posiadać tylko jedno ważne prawo jazdy. Przepis ten nie dotyczy międzynarodowego prawa jazdy oraz krajowego prawa jazdy osoby, o której mowa w art. 10 ust. 3.
Zasada ta znajduje doprecyzowanie m. in., w regule, że prawo jazdy nie może być wydane osobie posiadającej inny dokument stwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdem silnikowym (art. 12 ust. 1 pkt 4 u.k.p.), choć nie dotyczy to bezpośrednio sytuacji skarżącego, który wnosił o wymianę zagranicznego dokumentu.
Sąd Rejonowy w J. w 2007 r. orzekł wobec strony środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 4 lat. Zakaz obowiązywał do dnia [...] r. Miał zatem charakter czasowy. W związku z orzeczeniem zakazu prowadzenia pojazdów na okres przekraczający rok, warunkiem przywrócenia uprawnień było i jest uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji (por. art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a; art. 49 ust. 2 u.k.p.).
Stronę pouczono w "Zawiadomieniu o wykonaniu środka karnego" z [...] r., że przywrócenie uprawnienia zatrzymanego na okres dłuższy niż rok uzależnione jest od wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji. Pismo to zostało skarżącemu skutecznie doręczone na adres domowy. W pełni znał więc skutki skazania i warunki przywrócenia uprawnień kierowcy na terenie Polski. Do dnia ubiegania się o wymianę prawa jazdy nie przystąpił do przedmiotowego egzaminu.
Faktem jest, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ww. Konwencji o ruchu drogowym obowiązuje zasada wzajemnego uznawania dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami przez jej sygnatariuszy. Powyższy przepis nie ma charakteru bezwzględnego. Art. 41 ust. 6 tego aktu stanowi, że "Postanowienia niniejszego artykułu nie zobowiązują Umawiających się Stron do: a) uznawania ważności krajowych lub międzynarodowych praw jazdy wydanych na terytorium innej Umawiającej się Strony osobom, których stałe miejsce zamieszkania w tym czasie znajduje się na ich terytoriach lub zostało ono przeniesione na ich terytoria po wystawieniu tych praw jazdy; b) uznawania ważności wyżej wymienionych praw jazdy wydanych kierującym, których stałe miejsce zamieszkania w czasie ich wydawania nie znajdowało się na terytorium, na którym te prawa jazdy zostały wydane, lub których miejsce zamieszkania po wydaniu tych praw jazdy zostało przeniesione na inne terytorium."
Skarżący jest obywatelem polskim. Jak ustalono od 1972 r. zameldowany jest pod adresem w J..
Kierujący posiadał uprawnienia nabyte w Polsce i nie może z nich korzystać z powodu niespełnienia warunków formalnych dotyczących przywrócenia uprawnienia do kierowania pojazdami, cofniętego na okres przekraczający jeden rok. Istnieje jednak odpowiednia procedura prowadząca do odzyskania ich, należało zatem z niej skorzystać. Regulacje prawne nie mogą być interpretowane w sposób prowadzący do obchodzenia prawa.
Nie zmienia powyższych ustaleń treść przywołanych w skardze art. 2 ust. 1 i art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy. Dyrektywa jest środkiem prawnym unijnym, pośrednim (art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej; Dz.U. UE. C.07.306.1) i wymaga implementacji do porządku prawnego krajowego. W sytuacji wadliwej implementacji (albo jej braku) może być ewentualnie bezpośrednio stosowana, przy spełnieniu dalszych warunków, jednak takiej potrzeby Sąd tu nie stwierdził. Z kolei wykładnia prounijna dyrektywy nie może stanowić wykładni contra legem.
Na pewno nie można tak interpretować przepisów unijnych, by uzasadniać nimi obchodzenie prawa.
Każde państwo członkowskie UE powinno zapewnić, że osoba, która w jednym z państw członkowskich utraciła uprawnienia do kierowania pojazdami, nie będzie mogła ich automatycznie uzyskać w innym państwie członkowskim, a po drugie, że prawo jazdy uzyskane wbrew określonym warunkom nie będzie uznawane (wyrok NSA z 24 września 2020 r., sygn. I OSK 381/20 i podane tam orzecznictwo).
Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organ uwzględnił niezbędną, dostępną dokumentację. Oparł się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej. Motywy wynikają jasno z uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 §3 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo.
Nie doszło do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 4 ust. 2, 14 ust. 1, 49 ust. 1 pkt 3 lit. a), art. 49 ust. 2 u.k.p., art. 2 ust. 1 i art. 11 ust. 4 ww. Dyrektywy, art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, ani też innych przepisów, w tym wyżej podanych, uzasadniających uwzględnienie skargi.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.