Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. po rozpatrzeniu wniosku P. L., występującego w sprawie jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "A" (dalej "inwestor") ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i 7 budynków w zabudowie bliźniaczej, na nieruchomości oznaczonej jako działki nr: 1, 2 i 3 obręb K. przy ul. [...], [...] w B. Jako podstawę prawną decyzji Prezydent wskazał art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945).
Ponadto organ wskazał, że decyzja ta została wydana po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 31 maja 2012 r. po wcześniejszym uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Nr: [...] przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 lutego 2018 r. sygn. akt: II SA/Gl 1120/17).
W ramach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał najpierw, że wnioskowany teren obejmuje działki o powierzchni 14 679 m2, a na jego obszarze wyznaczono trzy tereny o odmiennej funkcji:.
- a) teren MN - o pow. ok. 7000 m2 z funkcją podstawową zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, szeregowej, bliźniaczej, wolnostojącej,
- b) teren Z - o pow. ok. 7675 m2 - obszar Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "B" z funkcją zieleni bez możliwości zabudowy,
- c) teren ZP 4 - część wnioskowanej działki nr 2 o pow. około 4m2 - objęty ustaleniami planu miejscowego i nie podlegający ustaleniom decyzji.
Następnie w dalszej części rozstrzygnięcia Prezydent określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu.
W uzasadnieniu organ wskazał, że działki objęte wnioskiem inwestora położone są na terenie, dla którego miasto w większości nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie działka nr 2 jest częściowo objęta postanowieniami planu miejscowego i w tej części nie podlega ustaleniom decyzji.
Organ wyjaśnił, że na podstawie wniosku inwestora już poprzednio wydawał decyzje ustalające warunki zabudowy i przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania w tym zakresie. Wskazał, że ostania decyzja z dnia [...] r. została wraz z decyzją organu odwoławczego uchylona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 19 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 1120/17. Rozpatrując po tym uchyleniu ponownie wniosek inwestora organ wyznaczył wokół wnioskowanej nieruchomości obszar, na którym przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy. Na jej podstawie stwierdzono, ze spełnione są łącznie warunki wynikające z art. 61 ust.1 u.p.z.p., co szczegółowo uzasadnił w decyzji.
Z powyższą decyzją nie zgodził się M. T. Zarzucił on błędne i niezgodnie z prawem sporządzenie analizy, a to poprzez pominięcie zasady dobrego sąsiedztwa, dowolne wyznaczenie zarówno działek sąsiednich, jak i obszaru analizowanego. Teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...], przy której brak jest budynków z zabudową szeregową, czy bliźniaczą, czyli intensywną zabudową jednorodzinną.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł również L. R. reprezentowany przez pełnomocnika, będącego radcą prawnym. W odwołaniu tym zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. art. 107 § 3 k p a. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego: art 61 ust 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa", § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez sporządzenie niezgodnej z przepisami i błędnej "Analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu", w tym brak uzasadnienia dla zwiększenia analizowanego obszaru powyżej promienia 50 m; § 4 ust 1-4 oraz § 5 ust 1-2 tego rozporządzenia, poprzez wyznaczenie linii zabudowy oraz minimalnego oraz maksymalnego wskaźnika zabudowy w sposób niezgodny z prawem i zasadami kształtowania ładu przestrzennego.
Jednak zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium przypomniało najpierw dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, że decyzja organu I instancji z dnia [...] r. nie była pierwszą decyzją w sprawie. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji ustalił na wniosek inwestora warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i czternastu budynków w zabudowie bliźniaczej o łącznej powierzchni zabudowy ok. 2750 m2, na nieruchomości położonej w B. obręb K. przy ul. [...]/ul. [...], oznaczonej jako działka nr 4, 1, 5 i 3. Kolegium decyzją z dnia [...] r, nr [...] uchyliło powyższą decyzję w części i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy. Jednak na skutek skargi tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 23 maja 2016r sygn. akt II SA/Gl 952/15 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] r.
Następnie decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i 7 budynków w zabudowie bliźniaczej, na nieruchomości położonej w B. przy ul [...]/[...], oznaczonej jako działka nr 4, 1, 5 i 3 obręb K. Kolegium decyzją z dnia [...] r, nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w części tj. pkt 2.2 i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy, zaś w pozostałym zakresie decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. To pozytywne dla inwestora rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało jednak zaskarżone do tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia 19 lutego 2018r. sygn. akt II SA/Gl 1120/17 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] r., wskazując na brak ponownej opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.
Odnosząc się natomiast do ostatnio wydanej decyzji organu I instancji Kolegium stwierdziło, że organ ten przeprowadził ponownie postępowanie z uwzględnieniem stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w przedmiotowej sprawie.
Kolegium odniosło się do wyznaczonego przez organ I instancji obszaru. Uznało za prawidłowe wyznaczenie tego obszaru o promieniu około 150 m. wokół wnioskowanego terenu, co stanowi więcej niż 3-krotną szerokość frontu terenu inwestycyjnego, który wynosi ok. 15 m długości granicy działki nr 2 na styku z działkami gminnymi nr 6 i 7, które wchodzą w obszar drogi dojazdowej - ul. [...]. Według Kolegium wyznaczenie mniejszego obszaru analizowanego w promieniu 50 metrów byłoby niewłaściwe, ponieważ kontekst przestrzenny tego obszaru jest o wiele większy, a przyjęty większy obszar analizy jest w pełni reprezentatywny dla rejonu dzielnicy K. Kolegium pozytywnie oceniło również przeprowadzoną przez organ I instancji analizę przestrzenną istniejącej w wyznaczonym obszarze zabudowy, a wyznaczone na jej podstawie – zgodnie z wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 23 maja 2016 r. - poszczególne parametry zostały przez organ I instancji określone w sposób prawidłowy i należycie uzasadnione.
Kolegium opisało przy tym oraz omówiło poszczególne parametry określone w decyzji organu I instancji. Podało m.in., że nieprzekraczalna linia planowanej zabudowy od strony zachodnio-północnej znajdować się ma w odległości 6 od granicy działek; wielkość powierzchni zabudowy ma wynosić od 13,3 % do 19,18 %, a udział powierzchni biologicznie czynnej nie powinien być mniejszy niż 40% (z wyłączeniem terenu objętego zapisami planu miejscowego oraz terenu objętego uchwałą o Zespole Przyrodniczo-Krajobrazowym "B"), wysokość nowej zabudowy tj. części nadziemnej to 1 do 2 kondygnacji, w tym poddasze mieszkalne, oraz od 4,0 m do 9,0 m, z dopuszczeniem podpiwniczenia, a od strony wschodniej także dodatkowej kondygnacji mieszkalnej, szerokość elewacji - 25,0 m, dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci od 20°do 45°.
Kolegium odnotowało także dokonanie przez organ I instancji wymaganych uzgodnień. Jednocześnie brak jest obowiązku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto w decyzji w sposób wyczerpujący określono warunki dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz ochrony przyrody i krajobrazu.
Kolegium odwołując się do wykładni celowościowej przyjęło szerokie rozumienie pojęcia działki sąsiedniej. Jego zdaniem pojęcie to należy odnieść do terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, a nie tylko do działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obszarze analizowanym.
Według Kolegium warunek tożsamości drogi publicznej należy rozumieć w ujęciu funkcjonalnym. Przy ocenie tożsamości drogi publicznej nie jest decydującą jedynie kwestia jej nazwy, ale jednocześnie z drugiej strony nie można uznać ciągu ulic jako jednej drogi publicznej, jeżeli wszystkie te ulice zaliczone są do tej samej kategorii dróg publicznych.
Z kolei odwołując się do wykładni systemowej Kolegium przyjęło szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Wykładnia ta każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz inwestora. Wymóg stwierdzenia kontynuacji funkcji sprowadza się do ustalenia, czy powstająca inwestycja nie będzie nadmiernie różniła się od otoczenia.
W ślad za organem I instancji Kolegium wskazało, że budynki w zabudowie bliźniaczej zlokalizowane są w obszarze analizy przy drogach, które łączą się bezpośrednio z ul [...]. Zarówno budynki szeregowe oraz bliźniacze są budynkami jednorodzinnymi, tak więc posiadają tzw. "dobre sąsiedztwo" w obszarze analizowanym. Przy czym wobec braku definicji legalnej pojęcia "zabudowy jednorodzinnej" w u.p.z.p. sięgnąć należy do art. 3 ust 2a Prawa budowlanego, zgodnie z którym "budynek mieszkalny jednorodzinny" to "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej...".
Kolegium zaakcentowało, że systemowo i funkcjonalnie rozumiane ustawodawstwo nie może być tak stosowane, aby służyło hamowaniu budownictwa. Z art 6 ust 2 pkt 1 u p z p wynika bowiem, ze nie można odmówić wydania pozytywnej decyzji w sprawie z wniosku o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy brak jest ustawowej regulacji, która stanowi, ze zamierzenie inwestycyjne narusza chroniony prawem interes publiczny, jak też chroniony prawem interes osób trzecich. W tym zakresie wyznacznikiem powinno być to, czy nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, przy czym ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz nie może prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora zwłaszcza w kontekście potrzeby uwzględnienia interesów Państwa, polegających na realizacji inwestycji budowlanych, a w konsekwencji rozwoju gospodarczego.
W podsumowaniu Kolegium stwierdziło, że organ I instancji działał na podstawie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności zasad ogólnych, a także poprawnie ocenił zebrane w sprawie dowody, dokonał na ich podstawie trafnych ustaleń faktycznych, oraz przeprowadził prawidłowe rozważania prawne. Ponadto w ocenie Kolegium nie było koniecznym przeprowadzenie oględzin przedmiotowego terenu.
Skargę na powyższą decyzją wniósł M. T. (dalej "skarżący") reprezentowany przez pełnomocnika, będącego radcą prawnym.
Zarzucił on naruszenie przepisów postępowania: art. 8, 104 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, wskutek nierozpatrzenia wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu wniesionego przez L. R.; art. 7, 77 § 1, 78 § 1, 80, 84 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że organ I instancji prawidłowo uzasadnił motywy, którym kierował się powiększając wielkość obszaru analizowanego.
Zarzucił również naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 59 ust. 1-3, art. 61 ust. 1 i 6 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 1, § 2 pkt 4 i § 3 rozporządzeniea Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164 poz. 1588) poprzez stwierdzenie, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu oraz została oparta na poprawnie sporządzonej analizie, gdy w rzeczywistości została ona sporządzona błędnie, gdyż:
- a) uwzględniono w niej działki objęte wnioskiem inwestora nr 2 i 3;
- b) uwzględniono w niej działki, które nie znajdują się granicach obszaru analizowanego, w szczególności działki nr 8, 9, 10, 11;
- c) organ "łączy działki na potrzeby analizy" zamiast każdą zabudowaną działkę uwzględnić oddzielnie (pkt. 9, 10, 28 i 29 tabeli na stronie 1 i 2 analizy);
- d) w analizie uwzględniono działki niezabudowane budynkami, w szczególności działki nr 12, 13;
- e) nie uwzględniono w analizie wszystkich zabudowanych działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, w tym w szczególności działek znajdujących się po drugiej stronie potoku [...] oznaczonych numerami 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21 oraz 22;
- f) w jej treści uwzględniono pawilon handlowy "C" przy ul. [...] pomimo nie ma on charakteru mieszkaniowego.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego w promieniu 150 metrów, podczas gdy wystarczające byłoby wyznaczenie tego obszaru w promieniu 100 metrów, przez co organy obu instancji naruszyły zasadę dobrego sąsiedztwa.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie przedstawiając argumentację zbieżną z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji.
O oddalenie skargi wniósł również pełnomocnik inwestora, który w piśmie z dnia 28 lutego 2020 r. zaakcentował, że podstawowe znaczenie w sprawie ma ukształtowanie terenu objętego wnioskiem inwestora. W stosunku do działek skarżącego teren ten bowiem gwałtownie opada, a okoliczność ta została uwzględniona w zaskarżonej decyzji. Nieruchomości obu skarżących położone są tak wysoko, że zabudowa działki do wysokości 10 metrów nie zrówna się nawet z wysokością budynków należących do skarżących, a posługiwanie się jednowymiarowymi mapami nie umożliwia należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy.
W ocenie pełnomocnika inwestora zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Pełnomocnik inwestora przedstawił także rozbudowany wywód prawny zmierzający do wykazania braku podstaw do uwzględnienia wniosku pełnomocnika skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2020 r. stawił się pełnomocnik skarżącego, który podtrzymał skargę i argumentację w niej zawartą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzone, w określonych wyżej ramach, badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami, uzasadniającymi ich wzruszenie.
Zgodnie z art. 59 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm. – dalej jak dotychczas: u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jednocześnie w świetle art. 61 ust. 1 tego aktu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wskazane powyżej warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W pierwszej więc kolejności obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie obszaru analizy wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, bowiem jak stanowi § 3 ust. 1 wskazanego powyżej rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.
Zgodnie natomiast z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis ten wskazuje jedynie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku.
Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się konieczność starannego i wnikliwego uzasadnienia odstępstw od minimalnych granic obszaru analizowanego. Wyznaczając granice obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego. Celem samym w sobie powiększenia obszaru analizy nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie. Nie może być nim jedynie poszukiwanie takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07 oraz z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1299/17).
Szczegółowego uzasadnienia zatem wymaga sytuacja, zastosowania wyjątku od zasady wyznaczenia obszaru analizowanego przy zastosowaniu współczynnika trzykrotnej szerokości frontu działki. W rozpoznawanej sprawie obszar analizy wyznaczono w promieniu 3-krotnie większym od minimalnego tj. około 150 metrów, podczas gdy szerokość frontu wnioskowanej działki wynosi około 15 metrów. Uzasadniając takie poszerzenie obszaru analizy organ w części tekstowej analizy wskazał, że przyjęty obszar jest w pełni reprezentatywny dla rejonu dzielnicy K., ponieważ ze względu na znaczną powierzchnię wnioskowanych działek do analizy przyjęto obszar, który tworzyć będzie z wnioskowanym terenem kontekst przestrzenny. To uzasadnienie stanowi dokładne powtórzenie uzasadnienia części tekstowej analizy urbanistycznej, będącej załącznikiem do pierwszej pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy wydanej w niniejszej sprawie w dniu [...] r. W ocenie Sądu ograniczenie się wyłącznie do powtórzenia ogólnikowych stwierdzeń zawartych w pierwotnej analizie nie może być uznane za wystarczające.
W obecnej bowiem analizie do ustalenia wskaźników zabudowy objętej wnioskiem inwestora przyjęto powierzchnię tylko 7000 m2, a to na skutek wyłączenia powierzchni objętej Zespołem Przyrodniczo-Krajobrazowym "B". Natomiast w analizie stanowiącej podstawę do wydania decyzji z dnia [...] r. do ustalenia wskaźników zabudowy objętej wnioskiem inwestora przyjęto powierzchnię 14733 m2. Zdaniem Sądu, kontekst przestrzenny obecnie przyjętej powierzchni 7000 m2. bez wątpienia różni się od kontekstu przestrzennego powierzchni 14733 m2. W konsekwencji przedstawione wcześniej uzasadnienie rozszerzenia obszaru analizy urbanistycznej do promienia 150 metrów, nie może być automatycznie przenoszone na grunt obecnej analizy.
Ponadto stan zagospodarowania niektórych działek, branych pod uwagę przy wyznaczeniu obszaru analizowanego uległ istotnym zmianom. Wskazać tutaj choćby należy działkę nr 23, która stanowi cześć kompleksu budynków wielorodzinnych, który nie był uwidoczniony na mapie służącej do wyznaczenia obszaru analizowanego do decyzji z dnia [...] r.
Powyższe względy, a przede zmniejszenie o ponad połowę powierzchni przyjętej w analizie do ustalenia wskaźników nowej zabudowy i związana z tym zmiana kontekstu przestrzennego zamierzonej inwestycji wymagały tego, aby wyznaczając ponownie obszar analizowany na nowo wnikliwie rozważyć zakres odstępstwa od jego minimalnych granic oraz przedstawić szczegółowe uzasadnienie takiego rozszerzenia uwzględniającego zaistniałe zmiany. Poprzestanie wyłącznie na powtórzeniu poprzedniego uzasadnienia w tym zakresie nie może być, w ocenie Sądu, uznane za właściwe uzasadnienie poszerzenia obszaru analizy urbanistycznej.
Ponadto przy uwzględnieniu zmodyfikowanego kontekstu przestrzennego obszaru objętego ustaleniami wskaźników nowej zabudowy, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do rozszerzenia obszaru analizowanego w taki sposób, aby obejmował on fragment działki nr 23 przy ul. [...], wchodzącej w skład kompleksu zabudowy wielorodzinnej. Dotyczy to również zabudowy usługowo handlowej pod adresem [...] (działki nr 24, 25, 26). Zabudowa tych działek w sposób znaczący odbiega od zabudowy pozostałego obszaru analizy położonego bliżej wnioskowanego terenu. Działki te nie tworzą wraz z pozostałą częścią obszaru analizowanego jednej spójnej pod względem urbanistycznym całości. Przeciwnie są fragmentami innych, odrębnych od wnioskowanego terenu pod względem urbanistycznym całości, co wynika z mapy, na której wyznaczono obszar analizy urbanistycznej.
W ocenie Sądu, przeprowadzając analizę urbanistyczną organy nie ustrzegły się także innych błędów, które również dyskwalifikują tę analizę. Do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy oraz ustalenia na tej podstawie parametrów nowej zabudowy przyjęto bowiem jednak - jak trafnie zarzucił skarżący - nieruchomości znajdujące się poza granicami obszaru analizowanego. Dotyczy to działek nr 8, 9 10 oraz 13. Taki dobór nieruchomości nie daje się pogodzić z brzmieniem § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i prowadzi do naruszenia tych przepisów w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Ustawodawca co prawda zostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, jednak skoro analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej i graficznej, które są załącznikami do decyzji o warunkach zabudowy, to nie budzi wątpliwości, że muszą być one ze sobą spójne. Innymi słowy, jeśli organ wyznaczył granice terenu analizowanego w promieniu 150 m. od terenu inwestycji, to (pomijając nawet wcześniej przedstawione zastrzeżenia dotyczące uzasadnienia dla takiego poszerzenia obszaru analizy) przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy winien uwzględnić wyłącznie zabudowę, znajdującą się na nieruchomościach objętych obszarem analizowanym.
Jak wynika z części graficznej analizy w obszarze analizowanym znalazła się część działki 23. Okoliczność, że tylko część tej działki znajduje się w obszarze analizowanym nie wyklucza z góry możliwości uwzględnienia jej w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Niemniej działka ta, co należy jeszcze raz podkreślić, nie powinna zostać uwzględniona w analizie. Jak bowiem wynika z części graficznej analizy działka ta nie znajduje się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja. Na działce nr 23 znajduje się zabudowa wielorodzinna stanowiąca fragment kompleksu budynków wielorodzinnych posadowionych na działkach nr 8, 9 10. Obok tego kompleksu budynków, od strony ul. [...] znajduje się również inny kompleks budynków wielorodzinnych położonych na działkach nr 27, 28, 29, 30 oraz 31. Obydwa te kompleksy budynków wielorodzinnych tworzą urbanistyczną całość, odrębną od obszaru wokół działek, na których ma powstać planowana inwestycja.
Z tego względu działka nr 23, będąc fragmentem tej odrębnej urbanistycznej całości, nie stanowi działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto ani w części tekstowej analizy, ani w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie wyjaśniono jednoznacznie kwestii, z której drogi publicznej dostępna jest ww. działka nr 23. Organ I instancji poprzestał jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, że "Pod uwagę wzięto również budynki w promieniu analizy mające bezpośredni dostęp z ul. [...] oraz [...]...". Nie można przy tym jednoznacznie rozstrzygnąć, czy stwierdzenie to dotyczy również działki nr 23. Część graficzna analizy również nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie tej kwestii.
W konsekwencji w odniesieniu do tej działki nie została wyjaśniona kwestia dostępność z tej samej drogi publicznej, co niezależnie od wcześniejszych zastrzeżeń podważa zasadność uwzględniania tej działki w analizie urbanistycznej. Dotyczy to tym bardziej pozostałych działek z tego kompleksu zabudowy wielorodzinnej 8, 9 10, ujętych w części tekstowej analizy. Organy nie wyjaśniły przy tym dlaczego na potrzeby obliczenia wskaźników zabudowy działki 8, 9 10 i 23 potraktowały jako jedną całość, co słusznie zarzucono w skardze.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi za zasadny należało uznać zarzut skargi dotyczący uwzględnienia w analizie działek objętych wnioskiem inwestora, gdyż w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. mowa jest o działce sąsiedniej, a ustalenie warunków zabudowy wymaga przestrzegania zasady "dobrego sąsiedztwa", co wyklucza, aby ustalając wskaźnik zabudowy nowej zabudowy brać pod uwagę zabudowę istniejącą na działkach, w odniesieniu do których dopiero ustalone mają być wnioskowane warunki zabudowy. Zasadny jest także zarzut dotyczący uwzględnienia w analizie działek niezabudowanych budynkami (działki nr 12, 13).
Ponadto organy w żaden sposób nie wyjaśniły, czym kierowały się łącząc działki na potrzeby analizy (pkt. 9, 10, 28 i 29 tabeli na stronie 1 i 2 analizy). Ze względu na brak uzasadnienia w tym zakresie stanowisko organów nie poddaje się kontroli. Natomiast pozostałe zarzuty skargi należało uznać za bezzasadne.
Mając na względzie powyższe rozważania stwierdzić należy, że decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto organy w sposób mający wpływ na wynik sprawy naruszyły § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), a w konsekwencji także z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z tych powodów zaskarżona decyzja Kolegium i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy p.p.s.a.
O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł. opłat skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. orzeczono na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. z uwzględnieniem § 14 ust. 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 265 z późn. zm.).
Sąd jednocześnie nie przesądza samego rozstrzygnięcia, jakie zapadnie w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy administracji. W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ wyznaczy na nowo obszar analizowany, uwzględniając, że celem analizy jest ustalenie wskaźników zabudowy jedynie dla części działek wskazanych we wniosku inwestora, których powierzchnia wynosi 7000 m2, przez co kontekst przestrzenny jest inny niż w przypadku analizy stanowiącej podstawę decyzji z dnia [...] r.
Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien przedstawić w tym zakresie szczegółowe oraz uwzględniające aktualny stany faktyczny uzasadnienie i wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze. Tym samym brak jest uzasadnienia dla takiego rozszerzenia obszaru analizy, które prowadzić będzie do objęcia nim obszaru zwartej zabudowy wielorodzinnej na działkach nr 23, 8, 9 10, czy zabudowy usługowo handlowej usługowo handlowej pod adresem [...] (działki nr 24, 25, 26). Dokonując analizy w tak wyznaczonym obszarze uwzględnić należy również zawartą w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną, wynikającą z uznania za zasadne wskazanych powyżej zarzutów skargi.