Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 18 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 536/20

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy M. wymierzył "A" sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 355 000,00 zł za odbieranie odpadów komunalnych z terenu gminy M. bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach za okres od 1 stycznia 2016 roku do 31.12.2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Spółka jako przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości winna zgodnie z art. 9b ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach posiadać wpis do rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez wójta gminy. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że "A" Sp. z o.o. nie posiadając w/w wpisu, jako zleceniobiorca świadczyła usługi wywozu odpadów komunalnych dla dwóch właścicieli prowadzących działalność gospodarczą na terenie gminy. Przedmiotem umowy było przyjmowanie przez Zleceniobiorcę zlecenia odbioru odpadów komunalnych stałych w celu ich unieszkodliwienia.

Potwierdzeniem wykonania usługi stanowiły faktury wystawiane przez Stronę za usługę usuwania odpadów i udostępnianie pojemnika na odpady. W ocenie organu, wbrew temu co uważa Spółka, posiada ona status odbierającego odpady komunalne, staje się ich posiadaczem i jest odpowiedzialna za zagospodarowanie odebranych w ten sposób odpadów. Jak podkreślił organ brak wpisu normuje art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowiąc, że przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 - podlega karze pieniężnej w wysokości 5000 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10 000 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru. Ponieważ spółka, prowadziła na terenie gminy M. działalność związaną z odbieraniem odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu, nałożenie kary było zasadne. Wysokość nałożonej kary stanowi konsekwencję prowadzenia działalności bez wymaganego wpisu w okresie od stycznia 2016 r. do grudnia 2018 r.

Odwołanie od tej decyzji złożyła jej adresatka. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie:

art. 104 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania decyzji administracyjnej w sprawie wykreślenia z rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a jedynie wydanie zaświadczenia w w/w zakresie o którym mowa w art. 217 i 218 k.p.a., co oznacza, że odwołująca jest wpisana do przedmiotowego rejestru, a tym samym nie ma podstaw do wymierzenia kary pieniężnej nałożonej zaskarżoną decyzją;

zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) jako konsekwencji zaniechania wydania decyzji w sprawie wykreślenia odwołującej z rejestru działalności regulowanej art. 7a k.p.a. poprzez nieuwzględnienie nawet w minimalnym stopniu przepisu nakazującego rozstrzygania wątpliwości co do treści norm prawnych na korzyść strony;

art. 7 i 9 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wnikliwy i wszechstronny całości materiału dowodowego, co było niezbędne do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak dokonania własnych ustaleń i następnie należytego i wyczerpującego wyjaśnienia odwołującej się;

art. 9c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jako konsekwencji uznania, że odwołująca jako przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości obowiązanym jest do uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej, gdy tymczasem zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 20 ustawy o odpadach jest organizatorem przetwarzaniem odpadów, czyli jest pośrednikiem w obrocie odpadami, nieobejmującymi nawet przez chwilę w/w odpadów w posiadanie;

art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia, że odwołująca wobec ustanowienia w drodze umowy, zawartej z właścicielami nieruchomości z terenu Gminy M. tytułu prawnego (w rozumieniu art. 3 pkt 41 ustawy Prawo o ochronie środowiska) do tych nieruchomości jest administratorem w zakresie organizowania przetwarzania odpadów komunalnych, a zatem Odwołujący występuje w roli właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku;

art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu i porządku w gminach poprzez nieprawidłowe wymierzenie Spółce kary pieniężnej, podczas gdy Odwołująca nie wykonywała działalności odbioru odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie zaskarżonej decyzji bezpośrednio Spółce co stanowi trudność w rozumieniu intencji organu i rodzi wątpliwości co do biegu terminu do wniesienia odwołania.

Do odwołania strona dołączyła umowę nr [...] na okoliczność potwierdzenia bycia pośrednikiem w obrocie odpadami oraz występowania "A" w roli właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - ustanowienia "A" administratorem wskazanych w umowie nieruchomości w zakresie organizowania przetwarzania odpadów komunalnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej zaskarżoną decyzją utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Podniósł, że z art. 9c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości wynika, że przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Natomiast stosownie do art. 9x ust. 1 pkt 1 tejże ustawy, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 - podlega karze pieniężnej w wysokości 5000 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10 000 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru. Z powyższego wynika, że adresatem normy sankcyjnej z art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy jest przedsiębiorca, który odbiera odpady komunalne od właścicieli nieruchomości bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej.

Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy uznał, że odwołująca się prowadziła działalność w zakresie usuwania odpadów komunalnych na terenie gminy M. Świadczą o tym wystawiane przez nią faktury za usługę. Jednocześnie Spółka została skutecznie wykreślona z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w 2015 r. Zatem wymierzenie kary było zasadne. W ocenie organu nie było podstaw do zastosowania w sprawie przepisów działu IVa k.p.a. W ocenie Kolegium wymiar kar administracyjnych zawartych w k.p.a. nie znajdują zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi. Z uregulowań zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że kary pieniężnej nie można miarkować, ustawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia od wymierzenia kary.

Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła ukarana. Domaga się w skardze:

1. - uchylenie zaskarżanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] roku, sygn. akt [...] oraz poprzedzającej Ją decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] roku, sygn. akt [...] w całości,
2. - przeprowadzenie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach celem umożliwienia stronie poparcia argumentów niniejszej skargi i tym samym pełnej obrony swoich praw,
3. - przeprowadzenie na zasadzie art.. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dokumentu prywatnego, a to wskaźnika cyklu regulowania należności handlowych za okres 2011 - 2019, na okoliczność jego treści, a to: na okoliczność stwierdzenia, że bilans płatniczy skarżącej spółki pozostaje niekorzystny z uwagi na brak płynności finansowej wywołanej wydłużonymi terminami regulowania zobowiązań przez kontrahentów Spółki; w konsekwencji - na okoliczność stwierdzenia, że zaspokojenie należności wynikającej z nałożonej kary pozostawałoby dla Skarżącej rażąco niekorzystne, bowiem jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie,
4. - zwrócenie się w trybie art. 267 TFUE do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z zapytaniem prawnym o następującej treści: Czy na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 13 czerwca 1996 roku (tj.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2010) o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, można stwierdzić, wobec braku zawarcia w ww. ustawie pojęcia "pośrednika" i/iub "sprzedawcy" że przepisy dotyczące kar administracyjnych zawarte w Rozdziale 4 D - Kary pieniężne, stosuje się do podmiotu będącego jedynie pośrednikiem i/iub sprzedawcą w obrocie odpadami, który nie obejmuje odpadów w posiadanie, niebędącego zaś "przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne" w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gmin,
5. - zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozpatrzenia ww. zapytania prawnego, ewentualnie z ostrożności procesowej, podtrzymując wszystkie zarzuty niniejszej skargi, wniosła o:
6. - umorzenie, na zasadzie art. 67 a § 1 pkt 3 o.p. w zw. z art. 9 zf ustawy o utrzymaniu czystości, należności z tytułu nałożonej kary wraz z odsetkami, wobec okoliczności, że kara pozostaje całkowicie niewspółmierna do zarzucanego naruszenia, nadto zaś przekracza w sposób rażący dochód jaki skarżący osiągnął w związku z prowadzoną w Gminie M. działalnością i jako taka spowoduje istotny uszczerbek w sytuacji finansowej podmiotu.

W swej skardze adresatka decyzji zarzuciła organom administracji naruszenie:

1. 1. art. 5 ust. la ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie w zw. z art. 1 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 19 lipca 2019 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579) do ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art, 13 przywołanej ustawy zmieniającej, wyrażające się w jego całkowitym pominięciu i wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, podczas gdy w myśl powołanego przepisu, który to przepis organ miał obowiązek zastosować w dacie wydawania decyzji, w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, uznać należy, że obowiązek przekazania zmieszanych odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości przedsiębiorcy odbierającemu odpady komunalne wpisanemu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 do ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, został spełniony;
2. 2. art. 107 § 1 pkt 4 - 6 k.p.a. w zw. z art. 7 i 7a k.p.a., wyrażające się w wydaniu decyzji lakonicznej, nierozstrzygającej istoty sprawy, zawierającej niepełne uzasadnienie, które nie odzwierciedla stanu sprawy i nie stanowi odpowiedzi na obszerne zarzuty skarżącego podnoszone w toku sprawy, w konsekwencji czego, na podstawie niedokładnie przeprowadzonego postępowania dowodowego, organ nie rozstrzygnął licznych wątpliwości na korzyść strony, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych,
3. 3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., wyrażające się w zignorowaniu w toku postępowania (w konsekwencji zaś - w uzasadnieniu decyzji) istotnych elementów materiału dowodowego opinie eksperta dostarczone przez skarżącego), zaniechanie przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy merytorycznej przez organ z własnej inicjatywy (celem usunięcia wątpliwości), a w konsekwencji wydanie decyzji obarczonej brakami oraz nakładającej karę rażąco nieadekwatną do stopnia szkodliwości rzekomo popełnionego przez spółkę obowiązków ustawowych, a w konsekwencji wymierzającej karę mającą daleko idące skutki ekonomiczne dla skarżącej;
4. 4. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., wyrażające się w wydaniu decyzji arbitralnej, lakonicznej, płaskiej, pozbawionej pogłębionej analizy zagadnień takich jak: zagadnienie konieczności wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary, zagadnienie miarkowania kary, zagadnienie możliwości odstąpienia w uzasadnionych przypadkach od wymierzenia kary, zagadnienie oceny stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia oraz dotychczasowej działalność odwołującego, gdzie organ potrafi zakończyć temat złożonego zagadnienia prawnego stwierdzeniem, że "w ocenie Kolegium z brzmienia przepisu wynika, że zarzut skarżącego jest nieuzasadniony",
5. 5. art. 107 § 1 pkt 4 - 6 w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zawierającej braki i błędy, wewnętrznie sprzecznej, napisanej niestarannie, która to decyzja nie daje w żadnym razie rękojmi prawidłowego wykonywania swoich obowiązków przez organ administracji publicznej i poddaje w istotną wątpliwość rzetelność organu przy rozstrzyganiu sprawy złożonej, 6, art. 107 § 1 pkt 4) - 6) w zw. z art. 12 k.p.a., wyrażające się w naruszeniu zasady szybkości postępowania, co z kolei wyraża się w tym, że organ odwoławczy prowadził postępowanie niewspółmiernie długo do jego efektu, zaś fakt, że odwołanie było procedowane wiele miesięcy mogło skłaniać do wniosku, że organ zaprezentuje stanowisko wyczerpujące, merytorycznie bez zarzutu, udzielając odpowiedzi na zagadnienia prawne poruszone w toku postępowania,
6. 7. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji nakładającej karę pieniężną mimo zaniechania wydania decyzji administracyjnej w sprawie wykreślenia z rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a jedynie wydanie zaświadczenia w ww. zakresie, o którym mowa w art. 217 i 218 k.p.a., co oznacza, że skarżący jest wpisany do przedmiotowego rejestru, a tym samym nie ma podstaw do wymierzenia kary pieniężnej nałożonej zaskarżoną decyzją, co naruszyło w sposób istotny zasadę pogłębiania zaufania do organy,
7. 8. art. 9c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że skarżący jest przedsiębiorcą obierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, obowiązanym do uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 ww. ustawy, podczas gdy zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 20 ustawy o odpadach w zw. z art. la ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, skarżący jedynie organizuje przetwarzanie odpadów, czyli jest pośrednikiem w obrocie odpadami, nieobejmującym nawet przez chwilę ww. odpadów w posiadanie,
8. 9. art. 9c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w sytuacji, w której w danej gminie usługi odbioru odpadów w rzeczywistości świadczone były przez podwykonawcę - przedsiębiorcę posiadającego wpis do rejestru działalności regulowanej, również przedsiębiorca będący zleceniodawcą takiego podmiotu obowiązany jest do uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej; usługi faktycznie były świadczone przez podmiot posiadający aktualny wpis do rejestru;
9. 10. naruszenie art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że kary pieniężne określone w tym przepisie mogą zostać nałożone na przedsiębiorcę, który nie wykonuje faktycznie czynności polegających na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a czynności te przekazał do wykonywania podwykonawcy (czynności są wykonywane w imieniu własnym podwykonawcy, choć na zlecenie tego podmiotu),
10. 11. naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że strona w rozpoznawanej sprawie administracyjnej posiadała status posiadacza odpadów (tj. była wytwórcą odpadów lub była w ich posiadaniu),
11. 12. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez naruszenie zaniechania ustalenia przez organ, że skarżąca, wobec ustanowienia w drodze umowy, zawartej z właścicielami nieruchomości z terenu Gminy M., tytułu prawnego (w rozumieniu art. 3 pkt 41 ustawy - Prawo ochrony środowiska) do tych nieruchomości, jest administratorem w zakresie organizowania przetwarzania odpadów komunalnych, a zatem skarżący występuje w roli właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,
12. 13. art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez nieprawidłowe wymierzenie Spółce kary pieniężnej, podczas gdy skarżący nie wykonywał działalności odbioru odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,
13. 14. art. 9 zf ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 67a § 1 i 2, ew. art. 67 b ordynacji podatkowej, wyrażające się w całkowitym pominięciu ww. przepisu i niezastosowaniu, mimo wniosków skarżącego wyrażanych w toku postępowania, żadnych przepisów pozwalających na zmniejszenie dotkliwości nałożonej kary, podczas gdy przepis art. 9 zf wprost nakazuje "odpowiednie stosowanie przepisów Działu III ordynacji podatkowej" (wszystkich przepisów tego działu), a zatem całkowicie pozbawione podstaw jest twierdzenie organu, jakoby ustawodawca nie przewidział możliwości miarkowania kary lub odstąpienia od jej wymierzenia, bowiem Dział III ordynacji podatkowej przewiduje takie rozwiązanie, a przepisy Działu III powinno się każdorazowo stosować celem uzupełnienia stosowania przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,
14. 15. art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 189 a § 2 w zw. z art.189 f k.p.a., wyrażające się w jego całkowitym pominięciu w niniejszej sprawie, podczas gdy zgodnie z aktualną linią orzeczniczą, obszar kar administracyjnych w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie został całkowicie uregulowany i może zaistnieć potrzeba, czy wręcz konieczność stosowania w tym zakresie niektórych przepisów Działu IVa k.p.a.,
15. 16. art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 22 § 2 ust. 1 i 2 o.p., ewentualnie również art. 189 a § 2 w zw. z art.189 f k.p.a., wyrażające się w nałożeniu kary niewspółmiernie wysokiej w stosunku do rzeczywistego, ewentualnego, naruszenia, która to kara może zagrażać ważnym interesom skarżącego, nadto zaś wysokość nałożonej kary jest całkowicie niewspółmierna do osiąganego przez skarżącego z tytułu działalności zysku.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 1439), dalej jako u.c.p.g. Zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt. 1 ustawy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 - podlega karze pieniężnej w wysokości 5000 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10 000 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru. Należy podkreślić, iż wskazana wyżej regulacja ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co sprawia, że w przypadku zaistnienia wskazanych w niej przesłanek organy nie mają jakiejkolwiek swobody co do możliwości odstąpienia rzeczonej kary.

Przepis w sposób jednoznaczny wskazuje kto podlega karze. Jest to podmiot, który faktycznie odpady odbiera. Wykładnia tego typu przepisów w żadnym przypadku nie może mieć charakteru rozszerzającego. Jest to bowiem instrument o charakterze sankcyjnym, nakładającym na przedsiębiorcę znaczne obciążenia.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że rozstrzygnięcia organów administracji publicznej były przedwczesne. Nie wykazano bowiem kto odbierał odpady z nieruchomości. Organy twierdzą, iż czyniła to skarżąca. Opierają tę okoliczność na tym, że wystawiła ona faktury za wykonane usługi. Jednakże skarżąca podkreśla, że odpady były odbierane przez inny podmiot i ta okoliczność nie jest przez organy administracji kwestionowana. Jeśli przyjąć wyjaśnienia skarżącej to przedmiotowa kara została nałożona na inny podmiot niż odbierający odpady. Jednakże Sąd nie może odnieść do tej kwestii ze względu na braki materiału dowodowego w tym zakresie.

Sąd ma świadomość, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawia się pogląd, zgodnie z którym podmiot, który wystawia faktury za usługę usuwania odpadów jest przedsiębiorcą, który odbiera odpady komunalne obowiązanym do uzyskania wpisu do rejestru. Tak też uznały procedujące w sprawie organy. Odnosząc się do treści zapadłych w sprawie decyzji uznano, iż skoro skarżąca spółka była na podstawie umowy zobowiązana do odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości to nie ma znaczenia kwestia kto finalnie odpady odbierał.

Sąd w obecnym składzie orzekającym nie popiera powyższego stanowiska z dwóch powodów. Po pierwsze art. 9x ust. 1 pkt. 1 u.c.p.g. jest przepisem sankcyjnym. Powyższe oznacza, iż treść jego regulacji musi być wykładana ściśle. Niedopuszczalna jest w tym przypadku interpretacja rozszerzająca, a ewentualne wątpliwości mogą być rozstrzygane tylko w kierunku wąskiego rozumienia przepisu. Jeśli nawet intencja prawodawcy byłaby inna niż wynikałoby to z rezultatów tej wykładni to w państwie prawnym niedopuszczalne jest faktyczna jej realizacja, w drodze rozszerzającej wykładni normy o charakterze sankcyjnym. W nawiązaniu do powyższego wywodu w świetle omawianej normy sankcją objęty jest odbiór odpadów od właścicieli nieruchomości. Za takim rozumieniem przemawia expressis verbis brzmienie wskazanego przepisu.

W związku z powyższym ten kto wystawia faktury za odbieranie odpadów nie może być automatycznie uznawany jako przedsiębiorca odbierający odpady i podlegać karze. Po drugie należy przy interpretacji wskazanego przepisu odwołać się do wykładni celowościowej. Podstawowym celem ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest bowiem stworzenie warunków do prawidłowo zorganizowanego odbioru odpadów komunalnych, a tym samym uniknięcia problemów związanych z ich niekontrolowanym rozprzestrzenianiem się. Dlatego też przy zastosowaniu sankcji wynikających z treści art. 9x ust. 1 pkt. 1 u.c.p.g. decydujące znaczenie winna mieć kwestia co finalnie stało się z odebranymi odpadami. Z akt sprawy nie wynika, aby sporne odpady komunalne były odbierane i zagospodarowywane w sposób nieprawidłowy. Powyższe oznacza, iż cele ustawy zostały osiągnięte. Wypada w tym miejscu wskazać, że jeżeli cele ustawy zostały wypełnione poprzez prawidłowe zorganizowanie odbioru odpadów komunalnych oraz ich przekazanie do odpowiedniej instalacji odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (art. 9e u.c.p.g.) to należy poddać pod wątpliwość sens nałożonej kary pieniężnej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić wypada, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego kwestia kto odbierał sporne odpady komunalne powinna zostać w należyty sposób udowodniona. W rozpoznawanej sprawie z jej akt administracyjnych nie wynika kto przedmiotowe odpady odbierał. Kwestia ta nie została również w żaden sposób udowodniona przez organy w trakcie trwającego postępowania. Z akt wynika jedynie, iż faktury za usuwanie odpadów komunalnych wystawiała skarżąca spółka. Doszło zatem, zdaniem Sądu, do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.