Uzasadnienie
Pismem z 15 marca 2022 r. K. M. (dalej jako: skarżący), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, opisaną w rubrum niniejszego wyroku. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
Decyzją z dnia 30 września 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 49f i 49g ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (ówcześnie t.j.: Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm., dalej jako: "P.b.") Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. nakazał skarżącemu, jako inwestorowi, rozbiórkę samowolnie zrealizowanego garażu, posadowionego na działce nr [...], obr. [...], przy ul. [...] w J. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że obiekt powstał w 1993 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ I. instancji wdrożył postępowanie legalizacyjne, jednakże skarżący nie przedstawił oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Co więcej, współwłaściciele działki, na której posadowiono sporny obiekt (do których nie zalicza się skarżący) podkreślili, że nie wyrażają zgody na legalizację tego garażu i nie udzielają skarżącemu prawa dysponowania ich nieruchomością na cele budowlane. W tej sytuacji organ I. instancji nakazał rozbiórkę spornego obiektu.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji organ odwoławczy decyzją z dnia 16 lutego 2022 r. nr WINB-WOA.7721.457.2021.AS/ZS utrzymał rozstrzygnięcie organu I. instancji w mocy, podtrzymując argumentację dotyczącą niemożności dokonania legalizacji obiektu budowlanego w sytuacji, w której skarżący nie legitymuje się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżący w ślad za odwołaniem wskazał, że garaż został wybudowany przez jego nieżyjącego ojca – H. K. oraz, że powstał on za zgodą poprzedniej właścicielki nieruchomości. Podniósł też, że zainwestował znaczne środki, aby utrzymać garaż w należytym stanie technicznym oraz, że nie zgadza się na rozbiórkę obiektu, istniejącego od niemal 30 lat.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał twierdzenia i wnioski, zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego ze względu na niemożność dokonania jego legalizacji z powodu braku legitymowania się przez skarżącego prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ulega wątpliwości, że aby przeprowadzić postępowanie legalizacyjne bądź też nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego, wybudowanego samowolnie, w pierwszej kolejności organy muszą jednoznacznie ustalić, że obiekt podlegający kontroli faktycznie powstał w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Postępowanie legalizacyjne ze swej natury nie może dotyczyć obiektu, wzniesionego legalnie. Z tego względu ustalenie, czy dany obiekt powstał legalnie, czy też w wyniku samowoli budowlanej, jest pierwszą i kluczową okolicznością, jaka powinna być przedmiotem badania organów nadzoru budowlanego.
Dodać przy tym należy, że brak jest w polskim systemie prawa domniemania samowoli budowlanej. To organy nadzoru budowlanego muszą w oparciu o wszechstronne i wnikliwie postępowanie dowodowe ustalić, że dany obiekt powstał nielegalnie, aby móc prowadzić w jego sprawie postępowanie legalizacyjne.
W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie okoliczności powstania spornego garażu nie zostały wyjaśnione wystarczająco, aby w chwili obecnej za udowodniony uznać jego samowolny charakter. Ustalenia co do tej kwestii organy oparły na informacji zawartej w piśmie Prezydenta Miasta J. z dnia 10 marca 2020 r., udzielonej w odpowiedzi na zapytanie wystosowane przez organ I. instancji. W piśmie tym organ administracji architektoniczno-budowlanej wskazał, że w rejestrach wydanych pozwoleń znajdujących się w posiadaniu tego organu, jak również w zasobach archiwum zakładowego, nie odnaleziono pozwoleń na budowę wydanych dla inwestorów wskazanych w piśmie PINB jednocześnie podkreślając, że zasoby archiwalne m. in. z 1995 r. są niekompletne.
Wskazać w tym miejscu wypadnie, że odpowiedź ta została udzielona na zapytanie PINB, w którym po pierwsze jako inwestora robót, związanych z realizacją spornego garażu, wskazano skarżącego, a datę budowy garażu oznaczono jako 1995 r. Organy obu instancji nie dostrzegły, że skarżący już na etapie postępowania przed organem I. instancji jako datę realizacji garażu podawał 1993 r. (na co zresztą organ I. instancji powołał się w treści decyzji), oraz wskazywał, że garaż ten zrealizowali jego rodzice. Na etapie postępowania odwoławczego skarżący doprecyzował, że inwestorem robót był jego nieżyjący obecnie ojciec – H. K. W tej sytuacji nie sposób uznać za adekwatne dla ustalenia ew. samowolnego charakteru robót informacji, zawartych w piśmie Prezydenta Miasta J. z dnia 10 marca 2020 r., albowiem przeprowadzona przez ten organ kwerenda obejmowała inny okres, niż podany przez skarżącego i następnie przyjęta przez organy data budowy garażu (badano 1995 r., a nie 1993 r.), a ponadto obejmowała innego inwestora, tj. skarżącego oraz jego matkę – Z. K., podczas gdy inwestorem był ojciec skarżącego – H. K. Pomimo podania przez skarżącego tych informacji, organy zaniechały ponownego wystąpienia do organu administracji architektoniczno-budowlanej celem ustalenia, czy przedmiotowy garaż był objęty ew. pozwoleniem na budowę, wydanym na rzecz H. K., wskazując przy tym jako datę powstania garażu 1993 r. Tym samym, organy obu instancji nie ustaliły ponad wszelką wątpliwość, że sporny garaż stanowi samowolę budowlaną, a zatem czy w ogóle istnieje podstawa do wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w rozpatrywanej sprawie.
Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło zatem do naruszenia art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), albowiem decyzja ta zapadła w sytuacji, w której stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony.
Opisane dotychczas uchybienia stwarzają podstawę do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. zarówno zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i poprzedzającej go decyzji organu I instancji. Jednocześnie ze względu na wadliwe ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy, brak jest obecnie podstaw do dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w rozpoznawanej sprawie prawa materialnego. Kontrola zastosowania prawa materialnego następuje bowiem dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.
Wskazać w tym miejscu wypadnie, że Sąd w żaden sposób nie przesądza ani kwestii legalności spornego obiektu budowlanego, ani też treści rozstrzygnięcia, jakie zapadnie w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy nadzoru budowlanego. Rozstrzygnięcie to zależne będzie bowiem od ustaleń poczynionych przez organy w odniesieniu do legalności garażu, jak również co do tego, czy archiwa pozwoleń na budowę z okresu budowy garażu są kompletne.
Ponadto dodać należało, że z akt organu I instancji wynika, że będący stroną tego postępowania – W. O., zmarł, a organy nie poczyniły żadnych ustaleń co do ewentualnych jego spadkobierców. Zważywszy na fakt, że był on jednym ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, brak udziału jego następców prawnych w prowadzonym postępowaniu może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z tego też względu organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinny ustalić jego następców prawnych i umożliwić im udział w postępowaniu.
W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 oraz art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.