Uzasadnienie
Prezydent Miasta B. decyzją z dnia 19 stycznia 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej - k.p.a.), art. 17 i in. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. – dalej u.ś.r.), po rozpatrzeniu wniosku odmówił G. C. (dalej: strona, skarżący) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą K. C. W uzasadnieniu wskazano m. in., że ww. osoba legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki jest matka strony i to na niej w pierwszej kolejności ciąży obowiązek sprawowania opieki.
Pełnomocnik skarżącego złożył odwołanie od ww. decyzji, w którym zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1a u.ś.r., polegające na jego jedynie literalnym odczytaniu i zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji przyjęcie, że przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa odwołującego do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki ma matkę oraz inne rodzeństwo nielegitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z obiektywnych i niekwestionowanych względów ww. osoby nie sprawują nad nią opieki. Zarzucono także naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 77 §1, 80 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 18 lutego 2022 r., nr SKO.PSŚ/41.5/430/2022/2136, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że strona nie spełnia warunku określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Obowiązek alimentacyjny obciąża w pierwszej kolejności matkę osoby niepełnosprawnej.
Strona złożyła skargę na ww. decyzję SKO, w której zarzuciła:
- 1. obrazę przepisów prawa materialnego, tj.
- a) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacji wobec siostry;
- b) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., polegającej na jego jedynie literalnym odczytaniu i zaniechaniu wykładni systemowej oraz celowościowej, a w konsekwencji przyjęcie, że przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa skarżącemu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki ma matkę nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z obiektywnych i niekwestionowanych względów nie sprawuje nad nią opieki;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez skarżącego w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki posiada matkę nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do ustalenia, czy wymieniona osoba może sprawować opiekę nad córką, co pozwoliłoby na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania.
SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W świetle art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W świetle art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm. – dalej k.r.o.) obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 §1 k.r.o.). Zatem, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.).
W świetle stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji problem prawny, którego rozstrzygnięcie było konieczne w niniejszej sprawie, sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie, czy brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności rodzica osoby wymagającej opieki w każdym przypadku eliminuje z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego rodzeństwo faktycznie sprawujące opiekę.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie pogląd wielokrotnie już wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi.
W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w ustawie – Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.o.
Błędna jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1a u.ś.r., która automatycznie wyklucza rodzeństwo osoby niepełnosprawnej, wymagającej opieki, z kręgu osób upoważnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, także w przypadku, gdy rodzic nie może wprawdzie wykonywać opieki z powodu złego stanu zdrowia, lecz nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Formalistyczna wykładnia omawianych przepisów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.
Reasumując powyższe wywody należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym powinno uwzględniać, że formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje brat/siostra osoby niepełnosprawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1939/18 oraz z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16).
Okoliczności związane z faktyczną (nie)możnością sprawowania opieki przez matkę osoby niepełnosprawnej powinny były być jednoznacznie ustalone i zweryfikowane przez organy, tym bardziej, że już organ I instancji zauważał, iż matka była złego stanu zdrowia (obecnie – w świetle przesłanych informacji – już nie żyje).
Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.
Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.
Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy zatem ustalić, czy obowiązek opieki realizuje brat osoby niepełnosprawnej w wystarczającym stopniu, uprawniającym do przyznania wnioskowanego świadczenia. Należy także ustalić sytuację rodzeństwa skarżącego, czy mogą sprawować taką opiekę lub ją finansować, realizując swój obowiązek, jako osoby potencjalnie zobowiązane do alimentacji.
Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.