Uzasadnienie
Wójt Gminy B. decyzją z dnia 16 grudnia 2021 r. nr [...] odmówił przyznania D. C. (dalej "strona" lub "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem Z. C. Decyzja ta została wydana w odpowiedzi na wniosek strony z dnia 21 czerwca 2021 r., przy czym zanim doszło do jej wydania organ już wcześniej dwukrotnie odmawiał przyznania wnioskowanego świadczenia. Jednak rozstrzygnięcia te w związku z wniesionymi odwołaniami zostały uchylone, a sprawę przekazywano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W podstawie prawnej obecnej decyzji organ I instancji wskazał m.in. art. 17, art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej w skrócie u.ś.r.).
Jako powód odmowy przyznania wnioskowanego przez stronę świadczenia we wskazanej na wstępie decyzji z dnia 16 grudnia 2021 r. organ I instancji wskazał okoliczność, że strona w okresie od 1 maja 2021 r. do 31 października 2021 r. posiadała prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Co prawda, strona złożyła wniosek o uchylenie decyzji przyznającej jej ten zasiłek. Jednak wniosek ten, według organu, został opatrzony przez stronę warunkiem "spełnienia przez wnioskodawcę wszelkich pozostałych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego(...)", a że warunek ten się nie ziścił, to postępowanie dotyczące uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy zostało przez organ umorzone w drodze decyzji z dnia 7 października 2021 r. W odniesieniu zaś do tej ostatniej decyzji strona nie wniosła odwołania.
Organ wskazał także, że wobec upływu okresu, na który przyznano stronie specjalny zasiłek opiekuńczy, nie jest ona już w stanie wyeliminować negatywnej przesłanki stojącej na przeszkodzie do przyznania wnioskowanego świadczenia w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 31 października 2021 r.
W odniesieniu natomiast do okresu przypadającego od 1 listopada 2021 r. organ jako przeszkodę do przyznania wnioskowanego świadczenia wskazał na datę powstania niepełnosprawności męża skarżącej. Nie został bowiem spełniony wymóg, aby niepełnosprawność powstała do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej do 25 roku życia.
Strona, działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Zarzuciła w nim naruszenie art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 k.p.a.
Decyzją z dnia 10 lutego 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/73/2022/332/AK Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło decyzję organu I instancji i jednocześnie przyznało skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem od 1 listopada 2021 r. do 30 kwietnia 2023 r., przy czym w okresie od 1 listopada 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. świadczenie przyznano w wysokości 1971 zł miesięcznie, zaś w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 30 kwietnia 2023 r. w wysokości 2119 zł miesięcznie.
W uzasadnieniu Kolegium przybliżyło dotychczasowych przebieg postępowania. Przypomniało przy tym, że decyzją z dnia 11 sierpnia 2021 r. nr [...] organ odmówił przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Jednak na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 września 2021 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2672/2021/12656/PS uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji w dniu 7 października 2021 r. wydał decyzję nr [...], na mocy której ponownie odmówił stronie przyznania wnioskowanego przez nią świadczenia.
Kolegium wskazało jednocześnie, że organ I instancji decyzją z tej samej daty, tj. z dnia 7 października 2021 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek z dnia 24 czerwca 2021 r. w części dotyczącej uchylenia decyzji nr [...] z dnia 18 maja 2021 r. przyznającej stronie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, uznając, że postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe, gdyż strona nie spełnia wszystkich przesłanek do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium przypomniało także, że na skutek odwołania strony decyzją z dnia 25 listopada 2021 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3447/2021/15794/JG uchyliło odmowną decyzję organu I Instancji z dnia 7 października 2021 r. nr [...] i przekazało powtórnie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Odnosząc zaś bezpośrednio do obecnie wydanej decyzji, Kolegium uznało, że sprawa nie wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji oraz na podstawie materiału dowodowego orzekło co do istoty sprawy, rozpoznając merytorycznie wniosek strony. W konsekwencji Kolegium przyznało jej prawo do wnioskowanego świadczenia od 1 listopada 2021 r. do 30 kwietnia 2023 r. tj. począwszy od miesiąca, od którego strona nie pobiera specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W skardze wniesionej w imieniu strony przez pełnomocnika będącego radcą prawnym zaskarżono powyższą decyzję Kolegium w części tj. w zakresie oddalającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 października 2021 r. Strona zarzuciła przy tym:
- 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
- a) naruszenie przepisu art. 24 ust 2 u.ś.r. poprzez niezastosowanie na gruncie niniejszej sprawy jego - niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych - dyspozycji, zgodnie z którą prawo do świadczeń rodzinnych (w tym świadczenia pielęgnacyjnego) ustała się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o przyznanie świadczenia z prawidłowo wypełnionymi dokumentami i w konsekwencji odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 czerwca 2021 roku do 31 października 2021 r., pomimo złożenia w dniu 21 czerwca 2021 r. spełniającego wszelkie wymogi do rozpoznania sprawy wniosku, zawierającego między innymi oświadczenie skarżącej o wyborze świadczenia i woli uchylenia wcześniejszej decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy.
- b) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. polegającej na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od pierwszego dnia miesiąca złożenia prawidłowego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i wyklucza możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego.
- c) naruszenie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. rodzinnych, poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w artykule 27 ust. 5 tej ustawy, co w konsekwencji:
- - skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji skarżącej nastąpił zbieg prawa do świadczenie pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego;
- - doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącej, pomimo dokonania przez nią wyraźnego wyboru świadczenia korzystniejszego już na etapie złożenia wniosku.
W związku z podniesionymi zarzutami strona skarżąca domaga się uchylenia decyzji w zaskarżonej części, a także zobowiązania organów obu instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie. Ponadto w skardze zawarto wniosek o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że na żadnym etapie postępowania skarżąca nie cofnęła wcześniejszego wniosku o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy z dniem poprzedzającym złożenie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Ponadto zaznaczono, że kwestia będąca meritum sporu, tj. sposób prawidłowego procedowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i określenia prawidłowej daty ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku zbiegu świadczeń rodzinnych wymienionych w art. 27 u.ś.r., była przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych i w świetle tak bogatego orzecznictwa sądowo-administracyjnego nie powinna budzić wątpliwości.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Kolegium wniosło ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzona przez Sąd, w oparciu o wskazane powyżej kryteria, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wykazała, że decyzja ta nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organu nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiot kontroli sprawowanej w rozpoznawanej sprawie w oparciu o wskazane powyżej kryteria stanowiła decyzja Kolegium przyznająca stronie świadczenie pielęgnacyjne w ramach kompetencji reformatoryjnych, w które organ odwoławczy został wyposażony na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii przysługiwania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożyła ona wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 czerwca 2021 r. do 31 października 2021 r., czyli za okres, w którym równolegle ze złożonym wnioskiem przysługiwał jej specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Kolegium wydając zaskarżoną decyzję uwzględniło treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie posiadać prawa do obu wymienionych świadczeń. W kontekście powyższego przepisu wskazać jednocześnie należy na art. 27 ust. 5 u.ś.r., który potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z wyborem. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki.
W konsekwencji nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym skarżąca posiadała prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją. Dopiero uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy pozwala na przyznanie w to miejsce wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, a jej wyrazem musi być uchylenie wcześniejszej decyzji. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że aby skarżącej mogło zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne w miejsce pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego, konieczne było najpierw uchylenie decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy za cały okres objęty przedmiotowym wnioskiem.
W realiach rozpoznawanej sprawy okolicznością bezsporną jest to, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w dniu 21 czerwca 2021 r. Zatem gdyby nie przeszkoda w postaci przysługującego skarżącej równolegle prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to w świetle przedstawionej powyżej regulacji prawnej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powinno zostać przyznane począwszy do 1 czerwca 2021 r. Samo istnienie przeszkody w postaci prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego wynikającego z decyzji Wójta Gminy B. z dnia 18 maja 2021 r. nr [...] nie stanowi przy tym przedmiotu sporu (kopia tej decyzji znajduje się w aktach administracyjnych – karta 10). Bezspornym jest także to, że w świetle tej decyzji prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługiwało skarżącej w okresie od 1 maja 2021 r. do 31 października 2021 r.
W kontekście powyższej decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżąca przypisuje kluczowe znaczenie okoliczności, że wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 155 k.p.a. wniosła ona o uprzednie uchylenie wcześniejszej decyzji organu przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W związku z tym należy stwierdzić, że faktycznie wniosek taki został zawarty przez skarżącą w treści wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak jak wynika z akt administracyjnych w dniu 7 października 2021 r. Wójt Gminy B. wydał decyzję nr [...], w której umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wskazanym powyżej wnioskiem o uchylenie dotychczasowej decyzji wydanej w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego (karta 37 akt administracyjnych). Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 11 października 2021 r. wraz z pismem przewodnim oraz równolegle wydaną decyzją organu I instancji z tej samej daty, odmawiającą przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego (karty 54-56 akt administracyjnych).
Od tej decyzji strona, reprezentowana przez radcę prawnego nie wniosła odwołania. Tym samym decyzja umarzająca postępowanie zainicjowane złożonym na podstawie art. 155 k.p.a. wnioskiem o uchylenie decyzji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego stała się ostateczna. W konsekwencji wniosek ten przestał wywierać skutki wobec organu, do którego został złożony. Przedstawione w skardze stanowisko całkowicie pomija tą okoliczność. Strona skarżąca akcentuje przy tym, że nie cofnęła tego wniosku, a przez to organ jest nadal zobligowany do jego rozpatrzenia. Jednak stanowisko to jest błędne, gdyż w związku z przywołanym tutaj umorzeniem postępowania jej wniosek stracił ostatecznie moc prawną, a tym samym z punktu widzenia organu zaistniała sytuacja analogiczna do takiej, w której wniosek o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy nie zostałby w ogóle złożony.
Przedstawiony w skardze wywód prawny i zawarte w nim argumenty mogłyby odnieść skutek, gdyby faktycznie postępowanie zainicjowane wnioskiem o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy pozostawało nadal w toku, tak jak to miało miejsce w stanie faktycznym spraw sądowo-administracyjnych, w których zapadły przywołanego w skardze wyroki. Jednak ze względu na wskazane powyżej umorzenie postępowania argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi, jak i sformułowane na jej tle zarzuty, okazały się całkowicie nietrafne.
W świetle przedstawionych powyżej rozważań stwierdzić należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. Sąd w ramach przeprowadzonej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nie stwierdził naruszenia także innych przepisów postępowania ani żadnych przepisów prawa materialnego, w tym wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż podniesione w skardze zarzuty jako bezzasadne nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku ze zgodnym wnioskiem skarżącej jak i Kolegium w tym zakresie.