Uzasadnienie
J. S., zamieszkała przy ul. [...] w A. D., właścicielka działki nr 1, pismem z dnia [...] roku, zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli legalności budowy ogrodzenia posesji od strony drogi publicznej ul. [...], w miejscowości A. przez I. i R. S. Po wszczęciu postępowania (zawiadomienie z dnia [...] roku) organ I instancji przeprowadził oględziny w dniu [...] roku oraz dołączył do akt kopie zaświadczenia o przyjęciu zgłoszenia wykonania ogrodzenia stałego od strony drogi gminnej na działce nr 2, przy ul. [...]. Powyższe zgłoszenie zostało dokonane przez I. i R. S w dniu [...] roku, a przyjęte przez Starostę Powiatu C. w dniu [...]roku.
Decyzją z dnia [...] roku organ nadzoru I instancji umorzył na podstawie art. 105 kpa postępowanie w sprawie budowy ogrodzenia z uwagi na jego wykonanie w oparciu o zgłoszenie, a budowy wjazdu z uwagi na objęcie go pozwoleniem na budowę z dnia [...] roku.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]roku uchylił powyższą decyzję organu I instancji wskazując na przedwczesne umorzenie postępowania, a to bez ustalenia czy roboty budowlane związane z budową ogrodzenia od strony drogi publicznej zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem z dnia [...] roku.
W następstwie tej decyzji organ I instancji ponownie przeprowadził oględziny w dniu [...] roku, a następnie decyzją z dnia [...] roku umorzył postępowanie w sprawie realizacji przedmiotowego ogrodzenia.
W uzasadnieniu organ podał, że inwestor realizuje roboty zgodnie z przyjętym zgłoszeniem. Słupki ogrodzenia wykonane są z betonu i znajdują się w odległości [...] metra od krawędzi jezdni z wyjątkiem słupka od strony działki przy ul. [...] który jest cofnięty w stosunku do ogrodzenia tej działki o [...] m w głąb posesji inwestora.
Nie istnieje możliwość dokładnego określenia lokalizacji ogrodzenia w stosunku do linii rozgraniczającej drogę, gdyż na mapie obrazującej przebieg ogrodzenia uzgodniony z zarządcą drogi brak jest naniesionych odległości od charakterystycznych punktów.
Realizacja ogrodzenia w sposób nie odbiegający do przyjętego zgłoszenia czyni bezprzedmiotowym postępowanie w przedmiocie tych robót i zasadnie jego umorzenie na podstawie art. 105 kpa.
Odwołanie od tej decyzji wniosła J. S. żądając jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy w części dotyczącej ogrodzenia oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w części dotyczącej zjazdu z drogi gminnej na działkę inwestora. Zdaniem odwołującej się odległość ogrodzenia od krawędzi drogi gminnej została przez zarządcę uzgodniona w nawiązaniu do istniejącej linii ogrodzeń. Ogrodzenie zrealizowane do tej linii nie nawiązuje i jest przesunięte o około [...] cm (w głąb działki) w stosunku do linii jej ogrodzenia. Podkreśliła także, że organ I instancji po raz kolejny nie wypowiedział się co do zgodności budowy zjazdu z drogi gminnej na posesję inwestorów z warunkami pozwolenia na budowę.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia [...] roku na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i 105 § 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie dotyczyło wyłącznie budowy przez I. i R. S. ogrodzenia od strony drogi publicznej, czego domagała się sama odwołująca w piśmie z dnia [...] r. Nadto wjazd ten objęty był pozwoleniem na budowę z dnia[...]roku.
Co do budowy ogrodzenia to w ocenie organu odwoławczego umorzenie postępowania w tym zakresie było zasadne bowiem jego realizacja nastąpiła w oparciu o zgłoszenie i zgodnie z nim.
Przepisy rozporządzenia z dnia [...] roku w sprawie warunków technicznych (...) nie nakładają na inwestora obowiązku budowy ogrodzenia nawiązującego do linii istniejących ogrodzeń (§ 41 - § 43), a z zawiadomienia o przyjęciu zgłoszenia wynika że inwestor miał jedynie obowiązek budowy w obszarze swojej własności.
W skardze do Sądu J. S. powtórzyła swoje dotychczasowe twierdzenia, nawiązała do wcześniej prowadzonego postępowania dotyczącego budowy ogrodzenia przez inwestorów, które zakończyło się decyzją o jego rozbiórce (wykonaną) oraz zarzuciła, że ogrodzenie nie jest budowane zgodnie z przyjętym zgłoszeniem, na co wskazują "zamazania" na mapie obrazującej jego przebieg i zawierającej uzgodnienie z zarządcą drogi.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przede wszystkim należy stwierdzić, że przedmiotem niniejszej sprawy było ustalenie czy realizacja ogrodzenia od strony drogi publicznej przez inwestorów I. i R. S. odbywała się w oparciu o zgłoszenie i zgodnie z tym zgłoszeniem. Nie było tym przedmiotem, a w szczególności przedmiotem zaskarżonej decyzji realizacja wjazdu na posesję inwestorów. W tym przedmiocie nie mógł bowiem orzekać organ odwoławczy z uwagi na nie objęcie tej materii rozstrzygnięciem organu I instancji. Dodatkowo należy podkreślić, że problem budowy tego wjazdu nie był także objęty pismem informacyjnym skarżącej z dnia [...]roku.
W następstwie ustaleń w przedmiocie wykonania ogrodzenia organy przyjęły, że jego realizacja nastąpiła w oparciu o zgłoszenie i zgodnie z tym zgłoszeniem.
W konsekwencji tego ustalenia organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie, a organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy po rozpatrzeniu odwołania J. S. Wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa – po rozpoznaniu odwołania J. S.– oznacza, że organ odwoławczy uznał, że J.S. w sprawie legalności budowy ogrodzenia od strony drogi publicznej przysługiwały uprawnienia strony.
Zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny.
Powyższe oznacza, że postępowanie administracyjne i podejmowane w nim rozstrzygnięcia muszą dotyczyć interesu prawnego osoby, która twierdzi, że jest stroną danego postępowania.
Tak rozumiany interes w pierwszym rzędzie wywieść należy z przepisów prawa materialnego, które w kontrolowanej sprawie zamieszczone zostały w ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
W doktrynie podkreśla się, że interes ten powinien być bezpośredni w tym znaczeniu, że działania organu kształtują uprawnienia lub obowiązki danego podmiotu i własny, bowiem podmiot będący osobą fizyczną nie jest uprawniony do powoływania się na interes ogólny.
Przenosząc powyższe na niniejszą sprawę należy podkreślić, że skarżąca w trakcie postępowania nie wskazała na swój interes prawny. Sprawa, jak wspomniano wyżej, dotyczyła stwierdzenia, czy realizacja ogrodzenia odbyła się zgodnie ze zgłoszeniem.
Mimo, że organy orzekające nie wypowiedziały się w kwestii trybu w jakim było prowadzone postępowanie przyjąć należy, że był to tryb przewidziany art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
W tego typu postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa przysługuje właścicielom działek sąsiednich jeżeli posiadają interes prawny uzasadniający ich udział w tym charakterze. Oznacza to, że są oni stronami takiego postępowania w przypadku, gdy wykonana lub wykonywane roboty budowlane mogą oddziaływać na wyznaczoną przepisami prawa materialnego sferę ich uprawnień lub obowiązków.
Tymczasem rodzaj robót budowlanych będących przedmiotem postępowania dowodzi braku związku z chronioną normami prawnymi sferą interesu prawnego skarżącej.
Roboty te bowiem są prowadzone od strony drogi publicznej, a nie w granicy z działką skarżącej. W tym ostatnim przypadku nie podlegałyby one kompetencji organów administracyjnych (jako ogrodzenie międzysąsiedzkie).
Interesu prawnego skarżącej nie można także wywieść z umorzenia postępowania w sprawie przez organ I instancji ani z doręczenia jej decyzji przez ten organ.
Zdaniem Sądu skarżąca w niniejszej sprawie miała co najwyżej interes faktyczny co powinno skutkować w sytuacji złożenia przez nią odwołania wydaniem decyzji o której mowa w art. 138 § 1 pkt 3 kpa, a nie art. 138 § 1 pkt 1 kpa.
Obowiązkiem organu odwoławczego do którego wpływa odwołanie, po dokonaniu czynności wstępnych przewidzianych art. 134 kpa i braku podstaw do wydania postanowienia o którym mowa w tym przepisie, jest zbadanie czy składający odwołanie posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, przy czym badanie to powinno nastąpić w kontekście ustalonego stanu faktycznego sprawy.
Tego obowiązku organ odwoławczy nie dopełnił, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 kpa i art. 138 § 1 pkt 3 kpa.
Wskazania co do dalszego postępowania organu odwoławczego wynikają wprost z wyżej przedstawionej argumentacji.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera ci i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) orzekł, jak w sentencji.
su.