Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia 9 listopada 2021 r. na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. dalej: "k.p.a."), art. 10 ust. 3a w zw. z ust. 3b oraz art. 50 ust. 2b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm. dalej: "u.p.z.p"), Prezydent Miasta C. (dalej: "organ", "organ I instancji") umorzył postępowanie administracyjne dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu o powierzchni ok. 4,4 ha dla inwestycji polegającej na budowie budynków handlowo-usługowych z miejscami postojowymi i całą infrastrukturą zewnętrzną na terenie dz. nr ewid. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 33 obręb [...] położonego w C. u zbiegu ulic [...] i [...]w C. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący przebieg postępowania.
Na wniosek z dnia 4 marca 2021 r. S. Sp. z o.o. [...] Sp. k. z siedzibą we W. (dalej: "Skarżąca") zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo usługowego z miejscami postojowymi i całą infrastrukturą zewnętrzną na terenie działek o nr ewid. 1, 2, część 3, część 4, część 5, 7, 8, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, część 22, część 23, część 24, część 25, część 27, część 29 obręb [...].
W dniu 20 września 2021 r. wpłynął kolejny wniosek tej samej Spółki w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu u zbiegu ulic [...] i [...] w C., obejmujący działki o nr ewid. część 3, część 4, część 5, 6, 9, 10, 11, 12, część 22, 29, 32, 33, część 25, część 23, część 24, część 27, 30, 31, 28, 26 obręb [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynków handlowo-usługowych z miejscami postojowymi i całą infrastrukturą zewnętrzną – etap II i III.
Postanowieniem Prezydenta Miasta C. z dnia 7 października 2021 r. połączono postępowania (dla inwestycji wskazanych w w/w wnioskach) w celu prowadzenia jednego postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.
Następnie organ wskazał, iż lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 może nastąpić wyłącznie na postawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a do takiej inwestycji zalicza się planowana inwestycja, która dotyczy budowy łącznie 5 budynków o funkcji handlowo-usługowej o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 każdy – co daje łącznie powierzchnię sprzedaży planowanego kompleksu handlowo-inwestycyjnego ok. 10.000 m2. Z analizy dołączonej do wniosków koncepcji zagospodarowania terenu wynika natomiast, że planowane obiekty handlowo-usługowe obsługiwane będą przez wspólny wewnętrzny układ komunikacyjny. Z dołączonej do decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia 15 lipca 2021 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, charakterystyki planowanego przedsięwzięcia wynika, że cały projektowany kompleks budynków stanowić ma całość techniczno-użytkową. Potwierdzenie powyższego stanowią również uzyskane przez inwestora zapewnienia dostaw energii, warunki techniczne przyłącza wody oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej dla całego zamierzenia na działkach jako całości.
Organ wyjaśnił, w oparciu o aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, że w art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p. mowa o "obiekcie handlowym" (jako całości), przywołał treść art. 2 pkt 19 u.p.z.p. oraz wskazał, że pojęcie "obiekt handlowy" dla potrzeb ustalenia "powierzchni sprzedaży" rozumiane jest nie jako budynek, lecz jako całość techniczno-użytkowa przeznaczona do sprzedaży detalicznej. Powierzchnia sprzedaży w każdym z budynków nie przekroczy 2000 m2 jednak inwestycja realizowana będzie przez tego samego inwestora, a jej funkcjonowanie ma się opierać nie tylko na wspólnych urządzeniach infrastruktury, ale będzie również ściśle ze sobą powiązane gospodarczo. Obiektem handlowym nie musi być natomiast jeden budynek, ponieważ może go tworzyć wiele budynków czy obiektów handlowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Stąd planowana budowa kompleksu składającego się łącznie z 5 obiektów wolnostojących, z uwagi na łączną powierzchnię sprzedaży przekraczającą 2000 m2, wymaga dla swojej lokalizacji sporządzenia planu miejscowego. Dla przedmiotowego terenu Rada Miasta C. nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, a z analizy ustaleń Studium wynika, że na wskazanym terenie nie wyznaczono terenów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży o pow. 2000 m2. Tym samym, ewentualna lokalizacja tego typu obiektu winna być poprzedzona zmianą obowiązującego Studium, a następnie sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto z pisma Miejskiego Zarządu Dróg w C. wynika, że całość zamierzenia inwestycyjnego rodzi konieczność przebudowy infrastruktury drogowej na skrzyżowaniu ul. [...] z ul. [...]. W trakcie prowadzonego postępowania wpłynęły również uwagi stron postępowania odnoszące się do uciążliwości tego typu inwestycji. Kwestie te winny znaleźć swoje rozwiązanie w planie miejscowym.
W ocenie organu postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało jego umorzenie.
Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniosła Skarżąca Spółka formułując zarzuty naruszenia art. 4 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., naruszenia art. 10 ust. 3a i art. 10 ust. 3b w zw. z art. 2 pkt 19 u.p.z.p., oraz naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 62, 104, 105 i 107 oraz art. 6, 7 i 8 oraz 9 i 11 k.p.a. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto wskazała, iż zaskarża postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia 7 października 2021 r. nr [...].
W uzasadnieniu zwróciła uwagę, że każdy z budynków posiada inny program użytkowy, inaczej realizuje funkcje usługowe bądź handlowe, każdy z budynków jest obsługiwany odrębnie, posiada odrębne miejsca parkingowe, każdy budynek otrzyma odrębne warunki techniczne doprowadzenia energii, wody oraz odprowadzenia ścieków i wód opadowych. Wskazała, iż nie jest lokalizowaniem obiektów wielkopowierzchniowych plan inwestycyjny zakładający budowę kilku budynków na wystarczająco dużej działce, o różnym programie użytkowym, w którym każdy budynek nie przekroczy 2000 m2 powierzchni sprzedaży. Następnie w powołaniu na art. 4 ust. 2 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. podniosła, iż wszystkie warunki wymagane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały w sprawie spełnione, a przynajmniej prawo do procedowania w sprawie i uzyskania sprawiedliwego rozstrzygnięcia.
Następnie podkreśliła, że każdy z budynków może funkcjonować samodzielnie jak i może być przedmiotem odrębnego wniosku o pozwolenie na budowę. Planowane budynki nie stanowią całości techniczno-użytkowej. Nie stanowią części składowej większego obiektu. Stanowisko w tym zakresie zostało przedstawione z przywołaniem orzecznictwa sądów administracyjnych.
W ocenie Skarżącej organ naruszył szereg zasad postępowania. Mianowicie organ nie wyjaśnił na czym polega związek prowadzący do uznania za całość techniczno-użytkową odrębnych budynków posiadających własne zaprojektowane zagospodarowanie terenu i oddzielny obszar opracowania, (art. 11 k.p.a.), nie wyjaśnił Stronie jakie będą dalsze konsekwencje połączenia postępowań i dążył do przedstawiania przez stronę poszczególnych inwestycji z poszczególnych wniosków jako jednego zamierzenia, nadto w uzasadnieniu decyzji zastosował pojęcie "kompleks handlowo-usługowy", które nie jest pojęciem znanym polskiemu prawu (art. 6, 7, 8 k.p.a.), powołał się na wydanie dla całości zamierzeń inwestycyjnych jednej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji środowiskowej nie determinuje wykonywania inwestycji łącznie (art. 7a k.p.a. i 7b k.p.a.). Nadto Skarżąca wskazała na niedopuszczalność połączenia postępowań w sytuacji, gdy sprawy te nie wynikają z tego samego stanu faktycznego (art. 61 i 62 k.p.a.). W ocenie Skarżącej organ nie wykazał wystąpienia przesłanek zastosowania art. 10 ust. 3b w zw. z ust. 3a u.p.z.p., tym samym wydał decyzję umarzającą postępowanie z naruszeniem przepisu art. 105 § 1 k.p.a., gdyż nie wystąpiły przyczyny umorzenia postępowania.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), działając na postawie art. 10 ust. 3a i 3b, art. 64 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją nr [...] z dnia 31 stycznia 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, w tym także podstawy prawne rozstrzygnięcia - przywołał art. 4, art. 10 ust. 3a i 3b, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż działki objęte wnioskami z dnia 26 lutego 2021 r. i z dnia 14 września 2021 r. o ustalenie warunków zabudowy położone są na terenie, dla którego brak planu miejscowego, wobec czego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy winno, co do zasady, nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, za wyjątkiem inwestycji, które dla swojej lokalizacji wymagają sporządzenia planu miejscowego (art. 10 ust. 3b w zw. z ust. 3a u.p.z.p.) Następnie przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie pojęcia "obiektu handlowego".
Dalej wskazał, że z dołączonych do wniosków projektów zagospodarowania terenu wynika, że budynki oznaczone numerami A, B i C stanowią odrębne bryły, a budynki oznaczone numerami D1 i D2 oddzielone będą od siebie dylatacją i będą to dwa niezależne, oddzielone konstrukcyjnie budynki. Każdy z tych budynków będzie posiadał powierzchnię sprzedaży mniejszą niż 2000 m2. Z projektów tych wynika, że budynek D1 i D2 wizualnie stanowią jeden obiekt, w którym powierzchnia sprzedaży będzie większa niż 2000 m2., tj. do 4000 m2. Część budynku D1 będzie usytuowana na tej samej działce co budynek D2, tj. nr 32. Część budynku B będzie usytuowana na działce nr 34 jak i część budynku C. Nadto z projektów zagospodarowania terenu wynika, że planowany budynek A, a także budynki B, C, D1 i D2, obsługiwane będą przez wspólny wewnętrzny układ komunikacyjny (drogi manewrowe, wjazd i wyjazd na ul. [...], ul. [...] i ul. [...] oraz miejsca parkingowe). Z projektów wynika, że budynki te są położone w nieznacznych odległościach od siebie. Analiza warunków dostępu do mediów wskazuje, że planowane obiekty handlowo-usługowe traktowane są jako całość techniczno-użytkowa. Organ odwoławczy zauważył, iż zgodnie z charakterystyką przedsięwzięcia przedłożoną do decyzji środowiskowej przedsięwzięcie obejmuje realizację obiektów handlu wielkopowierzchniowego, detalicznego oraz obiektu małej gastronomii wraz z towarzyszącą infrastrukturą oraz infrastrukturą techniczną.
Zdaniem Kolegium przedstawiona analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że planowana przez wnioskodawcę inwestycja ma polegać na budowie pięciu obiektów budowlanych wraz z wspólną towarzyszącą im infrastrukturą, które będą obiektami handlowo-usługowymi o łącznej powierzchni sprzedaży ok. 10.000 m2. W rezultacie organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji zasadnie połączył określone we wnioskach z dnia 26 lutego 2021 r. i z dnia 14 września 2021 r. etapy inwestycji a następnie umorzył postępowanie.
Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podniosła następujące zarzuty naruszenia:
- art. 2 pkt 19 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że należy zsumować powierzchnię sprzedaży planowanych budynków, gdyż częściowo wspólna infrastruktura zewnętrzna m.in. wjazd i parking oznacza, że planowanych pięć budynków stanowi całość techniczno-użytkową,
- art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie polegające na zakwalifikowaniu realizacji kilku odrębnych budynków jako realizacji jednej całości o wspólnej powierzchni sprzedaży oraz uznaniu, że inwestycja taka może być realizowana wyłącznie w oparciu o plan miejscowy,
- art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 2 oraz art. 60 i 61 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie polegające na niezasadnym umorzeniu postępowania w sytuacji, kiedy spełnione zostały przesłanki do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskami Skarżącej, a także niewydanie decyzji pozytywnej dla zamierzenia objętego co najmniej pierwszym wnioskiem z dnia 26 lutego 2021 r.,
- przepisów prawa postępowania tj. art. 6, 7, 7a, 8, 9, 10, 11, 77 § 1, 104, 105 i 107 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w wadliwy sposób, bez dokładnego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, w sposób podważający zaufanie do organów państwa, naruszenie obowiązku zebrania wszystkich dowodów oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, przyjęcia dowolnej oceny zgromadzonych dowodów, naruszenie obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a przez to niewystarczające ustalenie stanu faktycznego i niezasadne umorzenie postępowania, w sytuacji gdy było możliwe merytoryczne rozpatrzenie wniosków Skarżącej,
- przepisów prawa postępowania tj. art. 61 oraz 62 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie polegające na niedopuszczalnym połączeniu postępowań, które nie wynikają z tego samego stanu faktycznego, o czym świadczy ich odrębny zakres terytorialny i merytoryczny.
Przy tak sformułowanych zarzutach Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Skarżąca podtrzymała stanowisko prezentowane na etapie złożonego odwołania. Ponownie podkreśliła, że kilka samodzielnych budynków na jednej nieruchomości nie stanowi całości techniczno-użytkowej. Nadto w powołaniu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 września 2011 r. sygn. P 33/09, nie podzieliła stanowiska organu jakoby wspólne instalacje, urządzenia techniczne czy wjazdy lub drogi komunikacyjne, miejsca parkingowe, które w rozumieniu Prawa budowlanego stanowią "urządzenia budowlane" (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego), przesądzały, że budynki te stanowią "całość techniczno-użytkową" obiektu handlowego.
Skarżąca zauważyła również, że "powierzchnią sprzedaży" może być nawet część budynku handlowego, niedopuszczalna jest przy tym wykładnia rozszerzająca, że pod tym pojęciem należy rozumieć zsumowaną powierzchnię kilku obiektów handlowych znajdujących się na wspólnym terenie inwestycyjnym. Zaakcentowała, iż obiektem handlowym jest każdy budynek (obiekt budowlany) o przeznaczeniu handlowym, a nie zespół takich budynków.
Dalej wskazała, że każdy budynek będzie musiał mieć zaprojektowane własne instalacje, które są integralną częścią budynku i stanowią tzw. wyposażenie techniczne. Każdy budynek będzie stanowił całość techniczno-użytkową niezależne od tego, czy osoby z niego korzystające będą użytkować wspólny parking, dojazd, czy będzie on podłączony do wspólnej sieci kanalizacyjnej czy wodociągowej. Przepisy nie przewidują natomiast, że budynek będący obiektem handlowym musi mieć niezależne podłączenie wewnętrznych instalacji do sieci zewnętrznych infrastruktury technicznej. Kilka obiektów budowlanych (handlowych) może być zasilanych z jednego przyłącza do sieci zewnętrznej, mogą być obsługiwane przez jeden zjazd z drogi publicznej czy też przez wspólny zespół parkingów, co nie oznacza zdaniem Skarżącej, że budynki te tworzą jakiś "kompleks", czyli całość techniczno-użytkową.
Zamiarem Skarżącej jest uzyskanie jednej decyzji o warunkach zabudowy dla kilku obiektów, w celu uproszczenia procedury przygotowania inwestycji, co nie oznacza, że inwestorem wszystkich budynków będzie ten sam podmiot.
Następnie podkreśliła, iż z uwagi na wzajemne oddalenie budynków od siebie stanowią one pod względem funkcjonalnym i użytkowym odrębne obiekty handlowe. Docelowo każdy budynek będzie posadowiony na odrębnej działce ewidencyjnej oraz będzie stanowił odrębną nieruchomość z odrębną księgą wieczystą. Każdy z budynków może zostać zrealizowany odrębnym postępowaniem, przez odrębnego inwestora. Obiekty nie posiadają części wspólnych. Każdą inwestycję można realizować w oparciu o odrębne pozwolenie na budowę odrębny zjazd/połączenie z drogą publiczną.
Skarżąca nie podzieliła przedstawionej przez organ interpretacji "powierzchni sprzedaży", o którym mowa w art. 2 pkt 19 u.p.z.p., a które pozostaje w ocenie Skarżącej sprzeczne z aktualnym orzecznictwem (tj. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 stycznia 2022 r. II SA/Łd 536/21 i z dnia 10 marca 2021 r. II SA/Łd 355/20). Skarżąca nie zgodziła się również z przyjętym przez organ rozumieniem "całości techniczno-użytkowej". Tworzenie całości techniczno-użytkowej należy rozumieć jako połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się one do określonego użytku. Jest to zatem zespół, technologicznie powiązanych ze sobą elementów, służący określonym zadaniom.
Skarżąca zaznaczyła także, że na jedną działkę może zostać wydanych kilka decyzji. Brak zatem żadnych przeszkód, aby dla kilku działek o dużej powierzchni uzyskać jedną bądź kilka odrębnych decyzji o warunkach zabudowy, dotyczących kilku budynków handlowych, o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2 każdy. Nadto, każdy z budynków będzie spełniał warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Zdaniem Skarżącej, organ naruszył prawo nie wydając dwóch decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskami Skarżącej w sytuacji, gdy spełnione zostały warunki ich wydania.
W dalszej części, Skarżąca podniosła, iż organ pominął istotne okoliczności przesądzające o niezależnym bycie każdego z budynków. Pod względem architektoniczno-konstrukcyjnym planowane budynki będą całkowicie niezależne, w szczególności będą znajdowały się w odrębnych strefach pożarowych, posadowione na oddzielnych ławach fundamentowych, z niezależną konstrukcją ścian i dachu. W każdym z budynków będą znajdowały się pomieszczenia techniczne, własne zaplecza magazynowe i higieniczno-sanitarne. Wszystkie budynki są niezależne pod względem instalacji sanitarnych: instalacji wodociągowej i hydrantowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej i ogrzewania, a także pod względem instalacji elektrycznych. Projektowane rozwiązania dla przyłączy i instalacji wewnętrznych będą zapewniały funkcjonowanie każdego z budynków samodzielnie.
Ustalenie, że obiekt handlowy stanowi całość techniczno-użytkową wymaga, w ocenie Skarżącej, poszerzonego postępowania wyjaśniającego, które w rozpoznanej sprawie nie zostało przeprowadzone. Organ w sposób niewystarczający ustalił stan faktyczny i w konsekwencji niezasadnie umorzył postępowanie w sytuacji, gdy było możliwe merytoryczne rozpatrzenie wniosków Skarżącej.
Skarżąca zauważyła, iż połączenie postępowań nastąpiło w chwili, kiedy była już przygotowana analiza urbanistyczna oraz projekt pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji zgodnie z jego pierwszym wnioskiem. Nic zatem nie stało na przeszkodzie, aby wydać decyzję o warunkach zabudowy.
Skarżąca zakwestionowała również zasadność połączenia postępowań z uwagi na odrębność merytoryczną wniosków. Wskazała, iż prawa i obowiązki stron nie wynikają z tego samego stanu faktycznego. Wnioski dotyczą zupełnie innych zakresów i odrębnych budynków, znajdujących się na różnych działkach. W odniesieniu do pierwszego wniosku - w dniu wydania postanowienia z dnia 7 października 2021 r. organ posiadał wszystkie dokumenty, wynikające z przepisów art. 61 u.p.z.p. umożliwiające wydanie decyzji. Zdaniem Skarżącej połączenie nastąpiło na niekorzyść Strony, ponieważ organ uniemożliwił realizację przynajmniej części zaplanowanej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreśl przy tym, że ponownie rozpatrzył sprawę i na podstawie pełnej analizy zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania oraz do zakwestionowania stanowiska organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 16 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej Sąd uznał, że rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania uzasadniającym ich uchylenie.
Istotą niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie nr SKO.4103.174.2021 z dnia 31 stycznia 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia 9 listopada 2021 r. umarzającą postępowanie administracyjne dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynków handlowo-usługowych z miejscami postojowymi i całą infrastrukturą zewnętrzną na terenie dz. nr ewid. wskazanych w decyzji położonego w C. u zbiegu ulic [...] i [...] w C. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;
- sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona inwestycja na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania, jest w świetle obowiązujących przepisów dopuszczalna.
Jak wynika z akt administracyjnych na terenie objętym wnioskiem brak planu miejscowego. Istotnego znaczenia na gruncie rozpoznawanej sprawy nabiera natomiast regulacja art. 10 ust. 2a u.p.z.p., stosownie do której, jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w studium określa się obszary, na których mogą być one sytuowane. Lokalizacja wskazanych obiektów może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 3b).
Jednakże w tym miejscu podkreślenia wymaga, iż przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego, a nie decyzja o wydaniu warunków zabudowy i zagospodarowania tereny. Stąd też argumentacja stron w zakresie zasadności bądź niedopuszczalności łączenia powierzchni sprzedaży poszczególnych obiektów handlowych w kontekście całej inwestycji dotyczącej przedmiotu połączonych postępowań wszczętych na skutek odrębnych wniosków Skarżącej, na tym etapie postępowania nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie. W zakresie rozpoznania Sądu w sprawie, jest bowiem ocena, czy zaszła wskazana przez organy administracji publicznej bezprzedmiotowość postępowania uzasadniająca umorzenie postępowania.
Przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjną doprowadziła do stwierdzenia, iż ocena ta jest nieprawidłowa, co stało się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W ocenie Sądu w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 105 k.p.a. uprawniające do umorzenia przedmiotowego postępowania. Stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. O bezprzedmiotowości postępowania należy mówić gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania (przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania), albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego (przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem) (zob. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex el. 2022).
Nie budzi wątpliwości w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych, iż instytucja umorzenia postępowania zasadniczo związana jest z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania. W rozumieniu przepisu art. 105 § 1 k.p.a. z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., co powoduje, że sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego traci pierwotny charakter sprawy administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. I GSK 2078/19).
Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nastąpi więc wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94), a więc w sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, która może być załatwiona decyzją (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r. III ARN 50/95 i z dnia 20 stycznia 2011 r. III SK 20/10, podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2020 r. I GSK 2091/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. I GSK 2068/19). "Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne"). Takie stanowisko akceptowane jest w orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 marca 2020 r. II SA/Ol 9/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2019 r. II SA/Kr 1267/19).
W kwestii bezprzedmiotowości istotne pozostaje również, iż ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco (zob. wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996/11, poz. 150). Umorzenie postępowania administracyjnego, w świetle prawa strony do merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, stanowiącej przedmiot postępowania, jest instytucją procesową, która stanowi wyjątek od tej zasady (M. Karpiuk (red.), P. Krzykowski (red.), A. Skóra (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126. Tom II, Wyd.UW-M 2020, Lex el.).
Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 stycznia 1988 r. SA/Wr 957/88: brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony, a w rezultacie może spowodować odmowę uwzględnienia żądania strony (podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. II OSK 79/10). Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony.
Organ administracji, stwierdzając bezzasadność żądania strony, nie może natomiast umorzyć postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale jest zobowiązany do wykazania bezzasadności żądania strony w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty (P. M. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex el. 2022 za: J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz).
Jeżeli zatem, na gruncie niniejszej sprawy, w toku czynionych ustaleń faktycznych organ prowadzący postępowanie dojdzie do przekonania, że okoliczności sprawy nie uzasadniają wydania decyzji o warunkach zabudowy, to wówczas powinien odmówić ich wydania.
Powyższe wymagało jednak dokonania pełnych ustaleń, zgromadzenia materiału dowodowego i jego oceny. Zaistniały w sprawie stan faktyczny nie dawał natomiast podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. Organ administracji publicznej uchylił się od rozpatrzenia sprawy co do istoty.
Skoro w niniejszej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, ponieważ w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istniała sprawa administracyjna, organ winien merytorycznie rozpoznać sprawę – wydać bądź odmówić wydania warunków zabudowy, po przeprowadzeniu wnikliwej analizy w zakresie przedmiotu postępowania.
Stąd też, nie uprzedzając merytorycznego rozstrzygnięcia pozostającego obowiązkiem organów administracji publicznej, wypowiedzenie się przez Sąd na obecnym etapie postępowania, co do kwestii "całości techniczno-użytkowej" w aspekcie "obiektu handlowego" i jego "powierzchni sprzedaży" stanowiłoby nieuprawnione wkroczenie w kompetencje organu administracji publicznej, w tym w rozstrzygnięcie tego organu.
Uwzględniając powyższe, należało stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 105 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.
Sąd zwraca również uwagę, iż w sprawie nie zaistniały podstawy do przeprowadzenia jednego postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji określonych w treści wniosków Strony z dnia 26 lutego 2021 r. oraz z dnia 14 września 2021 r. (postanowienie organu I instancji z dnia 7 października 2021 r. nr [...]). Zgodnie z brzmieniem art. 62 k.p.a. w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony.
W rozpoznawanej sprawie Skarżący mógł złożyć autonomiczne wnioski o wydanie warunków zabudowy, jak też uczynił składając wniosek z dnia 26 lutego 2021 r. dotyczący jednego budynku o powierzchni sprzedaży mniejszej niż 2000 m2, planowanego do realizacji na działkach nr: 1, 2, część 3, część 4, część 5, 7, 8, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, część 22, część 23, część 24, część 25, część 27, część 29 (powierzchni terenu objętego wnioskiem 9.201 m2), a następnie wniosek z dnia 14 września 2021 r. dotyczący etapu II i III zamierzenia inwestycyjnego - 4 budynków o powierzchniach sprzedaży poniżej 2000 m2 każdy, projektowanych na działkach nr: część 3, część 4, część 5, 6, 9, 10, 11, 12, część 22, 29, 32, 33, część 25, część 23, część 24, część 27, 30, 31, 28, 26 (powierzchnia terenu objętego wnioskiem 34.886,35 m2), i tak też należało te wnioski rozpoznać.
Połączenie dopuszczalne jest w sytuacji tożsamości podstawy prawnej i faktycznej. Skoro zatem omawiane wnioski nie dotyczyły praw lub obowiązków stron wynikających z tego samego stanu faktycznego, nie było uzasadnione ich połączenie.
W wyżej opisanym zakresie zasadne pozostawały zarzuty skargi. Pozostałe, jak wyjaśniono powyżej, nie mogły zostać rozważone w ramach aktualnego przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej.
Zgodnie z treścią art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę winien wydać merytoryczne decyzje w zakresie złożonych przez Skarżącą wniosków, w tym podjąć takie czynności wyjaśniające, które doprowadzą do ustaleń istotnych w kontekście przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p., a następnie stosownie do wyników tych ustaleń przeprowadzić analizę pozostałych przesłanek warunkujących wydanie wnioskowanych decyzji. Organ winien również odnieść się do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą.
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 500 zł, na które składa się uiszczony wpis sądowy.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.