Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 26 lutego 2026 r., nr SKO.PSŚ/41.5/109/2026/1760 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. (dalej "Organ I instancji") z 18 grudnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
Organ I instancji orzekł o odmowie przyznania B. J. (dalej "Skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem Z. J..
Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1208; dalej "u.ś.r."), art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1429; dalej "u.ś.w.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wniosek Skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do organu 20 października 2025 r. Do wniosku załączono orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 17 lipca 2025 r. nr [...] wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. (dalej "PZON"). Z orzeczenia tego wynika, że mąż Skarżącej został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu wskazano, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 29 kwietnia 2021 r. Orzeczenie zostało wydane na stałe i jest prawomocne. W aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego, że niepełnosprawność męża Skarżącej powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Odmawiając przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Organ I instancji powołał się na niespełnienie przez Skarżącą przesłanek z art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Pismem z 23 stycznia 2026 r. Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Organu I instancji wskazując na niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., w sprawie K 38/13. Nadto zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez uznanie, że na Skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem męża, a co za tym idzie doszło do naruszenia art. 27 w związku z art. 130 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego poprzez uznanie, że obowiązek innych krewnych wyprzedza obowiązek alimentacyjny małżonka – nadto taka wykładnia narusza wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę równości i sprawiedliwości.
Zaskarżoną obecnie decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji z 18 grudnia 2025 r. W jej uzasadnieniu zreferowano stan faktyczny sprawy i wskazano podstawy rozstrzygnięcia. Zdaniem Organu odwoławczego zasadne stało się utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, jednak z innych przyczyn nie wskazane w jej uzasadnieniu.
Organ odwoławczy ustalił, że mąż Skarżącej legitymował się orzeczeniem PZON z 26 maja 2022 r. o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności, ważnym do 30 czerwca 2025 r. Skarżącej przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem na mocy decyzji Kolegium z 30 grudnia 2022 r., nr [...]. Świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane na okres od 1 maja 2022 r. do 30 czerwca 2025 r. W dniu 12 czerwca 2025 r. złożono kolejny wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności dla męża Skarżącej. Nowe orzeczenie zostało wydane 17 lipca 2025 r. Skarżąca składając 20 października 2025 r. kolejny wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie zachowała 3-miesięcznego terminu pomiędzy wydaniem nowego orzeczenia a złożeniem wniosku.
Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że Skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących od 1 stycznia 2024 r., gdyż sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, która ukończyła 18. rok życia.
Pismem z 30 marca 2026 r. Skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ww. decyzję Kolegium w całości i wniosła o jej zmianę poprzez ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od lipca 2025 r., względnie od miesiąca złożenia wniosku, tj. października 2025 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji. Ponadto zażądała zasądzenia na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 11 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek podjętej decyzji w zakresie zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu, brak rzetelnego merytorycznego odniesienia się do konkretnych zarzutów i uwag podnoszonych przez stronę w odwołaniu oraz utrzymanie decyzji I instancji w mocy w oparciu o zupełnie inną podstawę prawną, niż ta, która była przedmiotem zaskarżenia, co do której Skarżąca nie miała możliwości ustosunkowania się;
- 2) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i wydanie decyzji II instancji w oparciu o zupełnie inną podstawę prawną niż zastosowana przez organ I instancji, co wypaczyło sens kontroli odwoławczej;
- 3) art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. polegające na rozpoznaniu wniosku pomijając słuszny interes Skarżącej w przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym braku wyczerpującego poinformowania jej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;
- 4) art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. w związku z § 5 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że terminem złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest data jego wpływu do organu, a nie data jego nadania przez Skarżącą za pośrednictwem publicznego operatora pocztowego;
- 5) art. 110 k.p.a. polegające na przyjęciu, że 3-miesięczny termin do złożenia wniosku o prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, liczony od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, może być liczony od dnia, w którym orzeczenie w postaci decyzji PZON z 17 lipca 2025 r. nie weszło jeszcze do obrotu prawnego i nawet organ wydający nie był nim związany, skoro wydanie (doręczenie) orzeczenia stronie miało miejsce 24 lipca 2025 r., co skutkowało błędnym uznaniem, iż Skarżąca nie dotrzymała 3-miesięcznego terminu do złożenia wniosku o prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, licząc od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności;
- 6) art. 63 ust. 3 u.ś.w. polegające na błędnej jego wykładni w zakresie pojęcia "wydania" i nieprawidłowym jego zastosowaniu i utrzymaniu w mocy odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niezłożenia wniosku w terminie 3 miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności, podczas gdy przedmiotowy wniosek został nadany listem poleconym za pośrednictwem operatora pocztowego 17 października 2025 r., orzeczenie zostało wydane 17 lipca 2025 r., a wydane stronie 24 lipca 2025 r.;
- 7) art. 63 ust. 16 u.ś.w. polegające na uchybieniu, przez organ upoważniony przez Prezydenta Miasta S., poinformowania Skarżącej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie przepisów zmieniających u.ś.r., jako osoby pobierającej świadczenie pielęgnacyjne, o zmianach w zasadach dotyczących uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego;
- 8) art. 25 u.ś.r. w związku z art. 2 i art. 4 ustawy z dnia 25 września 2024 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1494 z późn. zm.) poprzez błędne, niezrozumiałe i sprzeczne pouczenia zawarte w decyzji zmieniającej decyzję ustalającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z 2 lipca 2025 r. nr [...] wskazujące, że okres przyznanego świadczenia został przedłużony do 31 grudnia 2025 r. i konieczne jest poinformowanie organu w przypadku uzyskania nowego ostatecznego orzeczenia o niepełnosprawności i zaistnienia zmian mających wpływ na prawo do świadczenia rodzinnego, podczas gdy samo prawo pozostało niezmienne – a uległ jedynie termin ważności orzeczenia – co w świetle przywołania samych przepisów ww. ustaw mogło być niezrozumiałe. Nadto organ nie uzależniał uznania przyznanego świadczenia za nienależne od złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, a jedynie od przedłożenia decyzji ostatecznej z PZON, co wprowadziło Skarżącą w błąd.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca opisała szczegółowo przebieg postępowania przed organami oraz podała argumenty na poparcie wniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wnosząc o oddalenie skargi Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.
Zakreślając ramy prawne rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.ś.w. osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4. Przepis art. 63 ust. 3 u.ś.w. stanowi zaś, że osoby, o których mowa w ust. 2, zachowują prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., również w przypadku, gdy osobie nad którą sprawują opiekę zostało wydane nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności.
Warunkiem zachowania prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach określonych w zdaniu pierwszym jest złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenia o niepełnosprawności, a następnie złożenie wniosku o ustalenie prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego w terminie 3 miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności.
W sprawie jest bezsporne, że Skarżącej na mocy decyzji Kolegium z 30 grudnia 2022 r. nr [...] przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem wejścia w życie u.ś.w., czyli na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2023 r. Skarżąca miała na podstawie ww. decyzji przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem na okres od 1 maja 2022 r. do 30 czerwca 2025 r. Wnioskiem z 12 czerwca 2025 r. mąż Skarżącej wystąpił do PZON o wydanie nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wskutek czego ww. decyzja została zmieniona decyzją Prezydenta Miasta S. z 2 lipca 2025 r. nr [...] w zakresie okresu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżącej przyznano świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 lipca 2025 r. do 31 grudnia 2025 r. w związku z treścią regulacji art. 6bb ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
W konsekwencji w sprawie nie jest sporne, że Skarżąca spełnia dwie z trzech przesłanek określonych w art. 63 ust. 2 i ust. 3 u.ś.w. Mianowicie przyznano jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem co najmniej do 31 grudnia 2023 r., a przed upływem terminu ważności dotychczasowego orzeczenia o niepełnosprawności wystąpiono o wydanie nowego orzeczenia. Sporne jest natomiast czy Skarżąca spełniła trzecią przesłankę, o której mowa w art. 63 ust. 3 u.ś.w., tj. czy zachowała termin do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Organu odwoławczego Skarżąca nie dochowała 3-miesięcznego terminu pomiędzy wydaniem nowego orzeczenia (17 lipiec 2025 r.) a złożeniem wniosku (20 październik 2025 r.). Skarżąca zaś twierdzi, że termin ten został przez nią zachowany jako, że powinien być liczony od dnia doręczenia jej nowego orzeczenia o niepełnoprawności (24 lipca 2025 r.), zaś złożenie przez nią wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego miało miejsce 17 lipca 2025 r. (data nadania pisma w placówce pocztowej).
Wobec tego kluczową kwestią dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest wykładnia art. 63 ust. 3 u.ś.w. w zakresie początku biegu terminu trzech miesięcy do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Z literalnego brzmienia przepisu art. 63 ust. 3 u.ś.w. wynika, że termin trzymiesięczny należy liczyć od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenia o niepełnosprawności, tj. od dnia, w którym właściwy organ lub sąd wydał dane orzeczenie (załatwił sprawę indywidualną).
Z ww. stanowiskiem, za którym opowiedział się Organ odwoławczy, nie sposób się zgodzić, jeśli wziąć pod uwagę procedurę przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego uzależnioną od uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności i procedurę uzyskiwania orzeczenia o niepełnosprawności. Skoro przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest uzależnione od uzyskania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności to musi zaistnieć taki stan sprawy, w którym orzeczenie właściwego organu bądź sądu nie może być już uchylone lub zmienione, a zatem musi to być orzeczenie ostateczne i prawomocne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 20 sierpnia 2024 r., IV SA/Wr 792/23 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 marca 2025 r., II SA/Gl 1402/24, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Na gruncie art. 63 ust. 3 u.ś.w. pojęcie "wydanie orzeczenia" musi być zatem rekonstruowane przez pryzmat skutków prawnych tego orzeczenia.
W rozpoznawanej sprawie konieczne było zatem ustalenie kiedy orzeczenie PZON z 17 lipca 2025 r. stało się ostateczne i prawomocne.
Ostatecznym orzeczeniem o niepełnosprawności albo o stopniu niepełnosprawności jest orzeczenie, od którego nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 k.p.a. stosowany odpowiednio). Orzeczenie prawomocne to orzeczenie ostateczne, którego nie można zaskarżyć do sądu (art. 16 § 3 k.p.a. stosowany odpowiednio). Stosownie do art. 127a § 1 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. W myśl natomiast § 2 tego przepisu z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna.
Na orzeczeniu PZON z 17 lipca 2025 r. widnieje adnotacja dotycząca odbioru orzeczenia z datą 24 lipca 2025 r. oraz adnotacja PZON dotycząca prawomocności orzeczenia z datą 24 lipca 2025 r. Jednakże w sprawie nie zostało ustalone kiedy mąż Skarżącej, działając osobiście bądź przez pełnomocnika, złożył wobec PZON oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od orzeczenia PZON z 17 lipca 2025 r., tj. czy nastąpiło to w dacie 24 lipca 2025 r. czy też wcześniej.
Wobec tego przedwczesne było stwierdzenie, że Skarżąca nie zachowała 3-miesięcznego terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 63 ust. 3 u.ś.w. W konsekwencji, przedwczesne było także zastosowanie przepisów u.ś.r. według stanu obowiązującego od dnia 1 stycznia 2024 r., w tym art. 17 ust. 1 tej ustawy, który wprowadził ograniczenie dotyczące wieku - do ukończenia 18. roku życia osoby niepełnosprawnej, nad którą sprawowana jest opieka.
Jednocześnie należy mieć na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest wyłącznie na wniosek osoby uprawnionej (art. 23 u.ś.r.). Zgodnie zaś z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Prawidłowo zatem przyjęły organy, że złożenie przez Skarżącą wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiło 20 października 2025 r., a nie 17 października 2025 r.
Wyjaśnić także należy, że rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze, mają w pełni charakter merytoryczny. W sytuacji, gdy organ II instancji utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, winien uzasadnić swoją decyzję tak jakby sprawę rozpoznawał po raz pierwszy. Zmiana argumentacji przywołanej na poparcie wydanego rozstrzygnięcia lub motywów rozstrzygnięcia nie może być uznana za naruszenie zasady dwuinstancyjności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 1998 r., III SA 1207/96, LEX nr 41550). Zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. jest zatem bezpodstawny.
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 63 ust. 3 u.ś.w., wskutek czego w rozpoznawanej sprawie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Organy ponownie rozpoznając sprawę, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., mając powyższe rozważania na uwadze, ustalą, czy Skarżąca składając 20 października 2025 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2023 r. uczyniła to z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 63 ust. 3 u.ś.w.
Odnosząc się do wniosku Skarżącej opartego o art. 145a § 1 k.p.a. należy wskazać, że przepis ten pozwala sądowi administracyjnemu na zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji i wskazanie sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym przepis ten wyklucza taką możliwość przy stwierdzeniu naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 215). Do kosztów zaliczono koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł).
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.