Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB) postanowieniem z dnia 27 września 2021 r., nr [...], działając w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: p.b.) oraz na podstawie art. 97 §1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego na działce nr 1 przy ul. [...] w G. - do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy [...] przez właściwy sąd powszechny.
W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że do PINB dnia 23 listopada 2020 r. wpłynęło pismo - wniosek A. W. o sprawdzenie legalności prowadzonej budowy na działce nr 1 przy ul. [...] w G. PINB dnia 12 stycznia 2021 r. przeprowadził czynności kontrole na terenie nieruchomości jw. Ustalono, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest realizowana legalnie na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego (zgłoszenie do Starostwa Powiatowego w C., brak sprzeciwu organu) oraz z dokonaniem wszelkich formalności wymaganych prawem. Budynek w czasie kontroli był w trakcie wykonywania robót wykończeniowych (wykonano instalacje wewnętrzne, tynki itp.). Projekt zagospodarowania działki został sporządzony na kopi mapy zasadniczej - mapie do celów projektowych, sporządzonej przez uprawnionego geodetę, gdzie odległość ściany budynku od granicy z działką nr 2 wynosi 4,20 m. Zatem stan lokalizacji obiektu na podstawie poczynionych ustaleń odpowiadał prawu, bez względu na późniejsze ustalenia w przedmiocie przebiegu granicy pomiędzy działkami.
W związku z wydaniem przez Starostę C. decyzji z dnia 15 grudnia 2020 r., orzekającej o aktualizacji informacji zwartych w ewidencji gruntów i budynków odnoszących się do działki 2, położonej w jednostce ewidencyjnej G., polegającej na zmianie współrzędnych punktu granicznego oraz przywróceniu powierzchni przedmiotowej działki, która została zmieniona w trakcie przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, PINB wezwał inwestora do przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę wykonanych robót, z uwzględnieniem odległości budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr 1, od granic działek sąsiednich. Do PINB wpłynął szkic posadowienia budynku względem granicy z działką sąsiednią, sporządzony przez geodetę uprawnionego. Z przedłożonego dokumentu wynika, że odległości ściany budynku z otworami od granicy z działką nr 2 wynoszą 3,62 m, 3,51 m, 4,63 m (wnęka) i 3,07 m. W rozważanym przypadku złożenie pozwu o przeniesienie własności części działki o powierzchni 37 m2 za wynagrodzeniem, w celu zmiany przebiegu granicy, jest skierowane na przywrócenie granic nieruchomości według stanu z projektu zagospodarowania działki i tym samym doprowadzenie lokalizacji wybudowanego budynku do zgodności z obowiązującymi przepisami, tj. warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wniesiony pozew i przyszłe rozstrzygnięcie sądu należy uznać w obecnym stanie faktycznym i prawnym jako zagadnienie wstępne, w związku z prowadzonym postępowaniem przez organ nadzoru budowlanego.
Zażalenie na ww. postanowienie wniosła A. W. (dalej: strona, skarżąca), zaskarżając je w całości. Zarzucono m. in., że błędy w dokumentacji doprowadziły do tego, że obecni właściciele działki sąsiedniej rozpoczęli budowę domu w zbyt bliskiej odległości od jej działki, której wielkości nie zweryfikowali w terenie. Podczas prac budowlanych prowadzonych na działce inwestorów słupek rozgraniczający działki zniknął. Inwestorzy postawili bez konsultacji ze stroną płot, czym weszli na jej działkę. To po stronie inwestora leży ciężar zadbania o stronę techniczno-prawną przedsięwzięcia, a także dokonania kompleksowego pomiaru, który wykazałby faktyczną wielkość jego działki. Protokół rozgraniczeniowy i właściwa, faktyczna, prawidłowa wielkość działki strony znajdowała się i znajduje się cały czas w zasobie geodezyjnym.
Postanowieniem z dnia 9 lutego 2022 r., nr WINB-WOA.7722.224.2021.AS, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu wskazano m.in., że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. postępowanie przed organem I instancji jest w toku, a postępowanie przed Sądem Rejonowym w C. w sprawie o przewłaszczenie, sygn. akt. [...], nie zostało jeszcze zakończone. Rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego w sprawie przeniesienia własności działki gruntu jw. na powodów, będących właścicielami działki sąsiedniej, będzie miało istotny wpływ na wynik postępowania prowadzonego przez PINB w C. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez skarżącą w całości. Zarzucono błędną wykładnię art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., na którego podstawie dokonano zawieszenia postępowania, a które to zawieszenie w obecnym stanie faktycznym nie powinno mieć miejsca.
W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowienia organów I i II instancji.
W uzasadnieniu podano m. in., że w przedmiotowej sprawie wydanie wyroku w sądzie powszechnym nie wpływa na możliwość działania organu administracyjnego. Zgodnie z obecnym stanem faktycznym i prawnym złożenie pozwu o przeniesienie własności przedmiotowej działki, w celu zmiany granicy między działkami i przyszłe rozstrzygnięcie sądu, nie mogą być uznane za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. w związku z prowadzonym postępowaniem przez organ nadzoru budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.).
Podstawą rozstrzygnięcia był art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, "(...) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd".
Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r., I OSK 348/12, elementem zagadnienia wstępnego z jest istnienie zależności (związku przyczynowego) miedzy uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego.
Z kolei w wyroku WSA w Krakowie z 7 marca 2014 r., II SA/Kr 1541/13, stwierdza się, że "(...) warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. (...) instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji.
Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie >zależy od uprzedniego< wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc (...) zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego." Tut. Sąd podziela cytowane ustalenia jak własne.
Toczące się postępowanie w wyniku złożenia pozwu o przeniesienie własności części działki, w celu zmiany granicy na gruncie i przyszłe rozstrzygnięcie sądu powszechnego, nie mogą być uznane za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a.
WINB wyraźnie stwierdził (s. 8 postanowienia), że "Rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego w sprawie przeniesienia własności działki gruntu (...) na Powodów będących właścicielami działki sąsiedniej (...) będzie miało istotny wpływ na wynik postępowania prowadzonego przez PINB w C." Mówi zatem jedynie o "istotnym wpływie", a nie o tym, że rozstrzygniecie to warunkuje wydanie decyzji przez organ nadzoru budowlanego.
Organ nadzoru budowlanego ma obowiązek rozpoznać sprawę bez zbędnej zwłoki, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydawania decyzji. Postępowanie cywilne może trwać długotrwale, biorąc pod uwagę możliwość złożenia środka odwoławczego, uchylenia wyroku przez wyższą instancję, itp. Tego rodzaju spory nie są przesłanką zawieszenia postępowania administracyjnego. Mają na celu dopiero wykreowanie stanu faktycznego na przyszłość, poprzez zmiany własnościowe. Rzeczą każdego inwestora jest ustalenie przed inwestycją stanu prawnego swej nieruchomości, a jeśli istnieją spory pomiędzy sąsiadami, powinny być rozwiązane (czy to polubownie, czy to administracyjnie, czy sądownie) zanim inwestycja zostanie rozpoczęta.
Sam organ przyznaje, że inwestycja narusza prawa skarżącej, poprzez zbyt duże zbliżenie budynku do granic jej nieruchomości. Nie może zatem organ tak prowadzić postępowania, by faworyzować jedną ze stron, kosztem drugiej, naruszając zasadę zaufania i równości.
Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.
Przy dalszym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.