Uzasadnienie
W dniu 14 marca 2002 roku Rada Gminy Tworóg podjęła uchwałę nr XXXII/474/2002 w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Tworóg w sołectwie Koty.
Uchwała została podjęta m. innymi na podstawie art. 7, art. 18 ust. 1 i 2 pkt 14 i art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm., dalej powoływana jako "ustawa").
H. W. – K., obecna skarżąca, będąca właścicielką działek nr [...] i [...] w Sołectwie Koty, pismem z dnia 14 kwietnia 2011 roku zwróciła się do Rady Gminy Tworóg z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wywołanego podjęciem uchwały z dnia 14 marca 2002 roku. Pismo to wpłynęło do Urzędu Gminy w Tworogu w dniu 26 kwietnia 2011 roku.
W uzasadnieniu wezwania składająca go podała, że Rada Gminy uchwalając zmianę planu nadużyła przysługujących jej uprawnień przez ustalenie minimalnej linii zabudowy na działkach nr [...] i [...] w odległości 20,0 m od osi istniejącej drogi. Tak ustalona w § 12 uchwały linia zabudowy narusza interesy wnioskodawczyni bowiem ogranicza jej możliwości inwestycyjne na działkach nr [...] i [...].
Do podjęcia uchwały doszło z naruszeniem procedury planowania określonej w art. 18 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy. Na Zarządzie Gminy spoczywał bowiem obowiązek określony w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy pisemnego zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu.
Tego obowiązku organ nie dopełnił między innymi w stosunku do poprzednika prawnego wnioskodawczyni – A. G., co uniemożliwiało mu ewentualne wniesienie zarzutów bowiem ustalenia przyjęte w projekcie naruszały jego interes.
Rada Gminy Tworóg odmówiła uwzględnienia powyższego wezwania (uchwała nr XI/57/2011 z dnia 10 czerwca 2011 roku) bowiem w jej ocenie zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy przysługiwał A. G., a nie wnioskodawczyni, która w tym okresie nie była właścicielką nieruchomości objętej planem. A. G. zmarł 4 sierpnia 1984 roku, a więc nie mógł wnieść zarzutów wobec ustaleń planu, a jego rodzina dopiero w 2007 roku przeprowadziła postępowanie spadkowe. Rodzina ta nigdy nie kwestionowała ustaleń planu, a aktem notarialnym nr [...] zbyła swoje udziały w niezabudowanych działkach wnioskodawczyni, uprzednio dokonując podziału nieruchomości na działki.
Natomiast samo ustalenie minimalnej linii zabudowy w odległości 20 m od osi jezdnej (ul. [...] będącej drogą powiatową) jest zgodne z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, który przewiduje, że obiekty budowlane przy drogach powiatowych, na terenie niezabudowanym, powinny być usytuowane minimum 20 m od krawędzi jezdni, na co zarządca drogi wyraził zgodę.
Wnioskodawczyni – H. W. – K. pismem z dnia 7 lipca 2011 roku (data wpływu do Urzędu Gminy w Tworogu – 22 lipiec 2011 rok) złożyła na uchwałę z dnia 14 marca 2002 roku skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 roku domagając się stwierdzenia na podstawie art. 147 § 1 ppsa "wydanie uchwały z naruszeniem prawa powodującym jej nieważność" oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Uchwale zarzucono naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a w związku z art. 18 ust. 3 ustawy; art. 10 kpa przez pominięcie skarżącego w postępowaniu w sprawie zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Tworóg w Sołectwie Koty oraz "art. 42 ustawy o drogach publicznych" w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.).
W uzasadnieniu skargi podano, że przez nieuwzględnienie następców prawnych A. G. organy naruszyły procedurę określoną w art. 18 ustawy.
Nadto ustalenie minimalnej linii zabudowy w odległości 20 m od osi istniejącej drogi jest niezgodne z § 7 powołanego wyżej rozporządzenia i "art. 42 ustawy o drogach publicznych" zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach powiatowych powinny być sytuowane w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni.
Zachowanie ustalonej w planie linii zabudowy skutkuje albo niemożnością zabudowy, albo jej uciążliwością, a nadto jest sprzeczne z samym planem który ustala powierzchnie działek budowlanych na tym terenie na 900 m2.
Rada Gminy Tworóg w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Przede wszystkim Rada stwierdziła, że skarżąca, która w 2002 roku nie była właścicielką nieruchomości (nabyła je bowiem w 2008 roku) nie jest uprawniona do złożenia skargi na uchwałę gminy w przedmiocie zmiany planu.
Równocześnie przyznano, że następców prawnych zmarłego w 1984 roku A. G. nie zawiadomiono o wyłożeniu projektu planu (nie byli znani organowi) ale następcy ci nigdy nie kwestionowali zapisów planu.
Dokonali oni podziału spadkowej nieruchomości na działki budowlane, których część zbyli skarżącej w 2008 roku.
Zdaniem Rady przepisy kpa nie znajdują zastosowania do spraw objętych ustawą. Nie doszło także do naruszenia "art. 42" ustawy o drogach publicznych ani § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Odległości w § 12 uchwały dotyczą odległości od osi jezdni.
Wskazano także, że w dacie podjęcia uchwały działki budowlane w obecnych granicach nie istniały, a więc ich wydzielenie nie może być powodem unieważnienia uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Z akt administracyjnych, a w szczególności zaskarżonej uchwały z dnia 14 marca 2002 roku oraz stanowiska Rady Gminy Tworóg zawartego w odpowiedzi na skargę wynika, że Rada zaskarżoną uchwałą objęła także nieruchomość należącą do zmarłego w 1984 roku A. G. W procedurze planistycznej nie brali (bo nie zostali ustaleni) udziału następcy prawni A. G. Nie zostali oni w związku z tym zawiadomieni przez zarząd gminy o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu (art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy) mimo, że ich interes prawny mógł być naruszony ustaleniami planu.
W projekcie ustalono bowiem, a następnie uchwalono minimalną linię zabudowy w odległości 20 m od osi istniejącej drogi, oznaczonej KZ – droga klasy zbiorczej, powiatowa nr [...] (§ 12 planu). Spadkobiercy A. G. nigdy nie kwestionowali planu uchwalonego 14 marca 2002 r. a po dokonaniu podziału spadkowej nieruchomości część działek w 2008 roku zbyli skarżącej.
Ustalona planem minimalna linia zabudowy przebiega przez należące obecnie do skarżącej działki nr [...] i [...]. Ten stan faktyczny jest między stronami bezsporny. Te ustalenia akceptuje także Sąd.
Na opisaną na wstępie uchwałę skarżąca w terminie i po skorzystaniu z wezwania o usunięcie naruszeń prawa złożyła skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej.
Zdaniem Rady Gminy Tworóg skoro skarżąca nie była w 2002 roku (data podjęcia uchwały) ani właścicielem, ani władającym, ani też ich następcą prawnym odnośnie spornych działek, nie jest ona uprawniona do składania skargi na uchwałę Rady z dnia 14 marca 2002 roku w przedmiocie planu miejscowego.
Tego poglądu Sąd nie podziela.
Otóż aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy Samorządowej na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 roku – II OSK 186/10).
W sprawie jest bezsporne, że poprzedni właściciele nie skorzystali z uprawnienia przewidzianego art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej w stosunku do spornej uchwały.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej – każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej – może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Z przepisu tego wynika, iż uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej jest jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone.
U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Z tych względów należy uznać, iż nowy właściciel nieruchomości – jako następca prawny – wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publiczno – prawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej. Dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust.
1. Okoliczność zatem, że uchwała w przedmiocie planu weszła w życie przed nabyciem nieruchomości przez jej aktualnego właściciela nie stanowi samoistnej przeszkody (przesłanki negatywnej) do wniesienia przez nowego właściciela skargi w trybie art. 101 ust. 1.
Równocześnie Sąd podziela stanowisko skarżącej, że ustalenia planu (§ 12 – minimalna linia zabudowy) naruszają jej uprawnienia właścicielskie.
W świetle wyżej przedstawionej argumentacji Sąd stwierdził, że skarga jest dopuszczalna.
Przechodząc do meritum należy wskazać, że postępowanie planistyczne w niniejszej sprawie zostało wszczęte i było prowadzone w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Gminie przysługiwało m. innymi uprawnienie do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie). W związku z tym, działając w ramach posiadanych kompetencji i w granicach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym gmina nie mogła dowolnie określać zasad postępowania przy uchwalaniu planu miejscowego. W myśl art. 7 ustawy plan ten jest przepisem gminnym (prawem miejscowym), a więc aktem normatywnym, a jego ustalenia mają moc przepisów powszechnie obowiązujących.
Tryb sporządzania i uchwalania planu został szczegółowo uregulowany w art. 18 ustawy. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 5a powyższej ustawy o terminie wyłożenia projektu planu należało zawiadomić na piśmie: właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu.
Wyłożenie projektu do publicznego wglądu otwierało więc możliwość czynnego uczestnictwa w procedurze planistycznej, między innymi poprzez złożenie zarzutu w terminie 14 dni po upływie terminu jego wyłożenia (art. 24 ustawy), przez co stanowiło istotny instrument ochrony praw właścicieli (władających) nieruchomości, których przeznaczenie miało zmienić.
Z kolei użyty przez ustawodawcę zwrot "zawiadomienie na piśmie" należy rozumieć jako dostarczenie imienne każdemu ze wskazanych w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy podmiotów (ich spadkobierców) pisemnej informacji na temat terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Jednocześnie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy jest przepisem o charakterze bezwzględnie obowiązującym (ins cogens), a wobec tego brak jest możliwości dostarczenia informacji inaczej, aniżeli w opisany w nim sposób.
W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy bezsporne jest, że następcy prawni pod tytułem ogólnym (spadkobiercy) A. G. nie zostali poinformowani o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w sytuacji gdy zmianie miało ulec przeznaczenie nieruchomości (projekt przeznaczał teren nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową i usługową), a nadto w terenie tym wyznaczono minimalną linię zabudowy 20 metrów od osi jezdni ul. [...], będącej drogą powiatową.
Nie budzi więc wątpliwości, że w procedurze planistycznej nie został zachowany obligatoryjny wymóg, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5a ustawy.
Odnosząc się do zarzutu określenia minimalnej linii zabudowy w odległości 20 m od osi istniejącej drogi (drogi powiatowej, ul. [...]) to stwierdzić należy, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, a nie od osi istniejącej drogi, co najmniej: dla dróg powiatowych w terenie zabudowy 8 m poza terenem zabudowy 20 m. Z kolei teren zabudowy definiuje rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. (Dz. U. 99.43.430) jako teren leżący w otoczeniu drogi na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania (...) lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Skoro więc sporny plan przeznaczał m. innymi teren na którym znajdują się działki skarżącej pod zabudowę mieszkaniową i usługową, zdaniem składu orzekającego, odległość o której mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dotyczyła terenu zabudowy i drogi powiatowej, a więc wynosiła 8 m.
Jest zupełnie inną kwestią, że ustalenie odległości w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ma na celu przede wszystkim bezpieczeństwo na tych drogach, a same odległości są odległościami minimalnymi.
Rada podejmując uchwałę w przedmiocie planu jest uprawniona do ustalenia linii zabudowy w innych odległościach niż to wynika z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jednakże zobowiązana jest do wykazania celowości ich wyznaczenia i usytuowania, co w niniejszej sprawie zostało ograniczone przez odwołanie się do art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, i to odwołania – w ocenie Sądu wadliwego.
Reasumując, należy stwierdzić że opisane wyżej uchybienia stanowią naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały - expressis verbis zostało to wskazane w art. 27 ust. 1 ustawy. Waga naruszeń jakich dopuścił się organ przy podejmowaniu uchwały, przesądziło o stwierdzeniu jej nieważności w całości.
Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 147 ppsa. Upływ jednego roku od podjęcia zaskarżonej uchwały nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności, jako że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 ustawy samorządowej).
O kosztach postępowania, Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa (wpis 360 + 240 wynagrodzenie pełnomocnika + 17 opłata skarbowa).
su.