Uzasadnienie
Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówił skarżącej E. K. przyznania prawa do świadczenia dobry start na N. S. w okresie od 6.12.2018r. do 6.12.2018r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skarżąca nie należy do kręgu podmiotów uprawnionych do jego otrzymania.
Od decyzji organu I instancji skarżąca wniosła odwołanie, w którym wyraziła niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. Skarżąca wskazała, że opiekuje się dzieckiem, która spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia. Wskazała, że jest jedynym faktycznym i prawnym opiekunem dziecka, ponieważ jej rodzice przebywają i pracują w [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (obecnie Dz.U. z 2018, poz. 2096) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczyło treść § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych zasad realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. z 2018 r., poz. 1061). Dalej Kolegium wskazało, że skarżąca nie jest rodzicem dziecka, jego opiekunem faktycznym, opiekunem prawnym ani rodziną zastępczą.
Natomiast z załączonego do wniosku postanowienia Sądu Rejonowego w R. Wydział [...] z dnia [...] r. sygn. akt: [...], wynika, że powierzono jej jako babci pod pieczę małoletnią, jednocześnie ograniczając władzę rodzicielską rodzicom w tym zakresie. Postanowieniem tym upoważniono skarżącą do załatwiania w imieniu małoletniej wszelkich spraw związanych z edukacja i ewentualnym jej leczeniem. Jednak według Kolegium postanowienie to nie upoważnia strony do otrzymania świadczenia dobry start. Świadczenie to przysługuje jedynie rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych.
W skardze na decyzję Kolegium skarżąca podniosła, że jest jedynym faktycznym opiekunem wnuczki i spoczywają na niej wszystkie obowiązki związane z jej utrzymaniem. Skarżąca m.in. wyprawia wnuczkę do szkoły, kupuje książki, zeszyty, przybory szkolne i inne rzeczy potrzebne do szkoły. Rodzice wnuczki przebywają na terenie [...], ich kontakt z dzieckiem ogranicza się do telefonów i jednej lub dwóch wizyt rocznie, a ponadto ich władza rodzicielska została ograniczona postanowieniem sądu. Skarżąca zarzuciła, że program "Dobry start" miał objąć wszystkie dzieci, tymczasem jej wnuczka została z niej wykluczona, co jest bardzo krzywdzące.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302, t.j. ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.
Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja Kolegium oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia.
Kluczowa dla rozpoznania niniejszej sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy skarżącej jako osobie sprawującej bieżącą pieczę nad wnukiem na mocy orzeczenia sądowego przysługuje świadczenie dobry start w wysokości 300 zł.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Kolegium stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. z 2018 r., poz. 1061). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 187a ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1111 t.j.).
Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 wskazanego powyżej rozporządzenia świadczenie dobry start przysługuje: rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych - raz w roku na dziecko. Poza tym § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia stanowi, że świadczenie dobry start przysługuje osobom, o których mowa w § 4 ust. 1, w wysokości 300 zł. Jednakże w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia dobry start ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia dobry start.
Jednocześnie przyznanie świadczenia dobry start nie wymaga wydania decyzji. Natomiast odmowa przyznania świadczenia dobry start oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia dobry start wymagają wydania decyzji (§ 10 ust. 5 rozporządzenia).
Z uchwały Rady Ministrów nr 80 z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie ustanowienia rządowego programu "Dobry start" (M.P. z 2018, poz. 514) wynika, że program ten został ustanowiony w celu wsparcia rodzin z dziećmi w ponoszeniu wydatków związanych z rozpoczęciem roku szkolnego. Świadczenie to ma zatem na celu częściowe pokrycie tych wydatków na utrzymanie dziecka, które związane są z realizacją obowiązku szkolnego. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt. II SA/Łd 96/19 charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują. W tym kontekście należy zauważyć, że co do zasady bieżącą pieczę nad osobą dziecka sprawują rodzice. Wynika to z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682 - dalej "k.r.o.").
Przepis ten stanowi, że rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień. Jednak w rozpatrywanej sprawie zasada ta nie będzie miała zastosowania, gdyż na mocy przywołanego powyżej postanowienia Sądu Rejonowego w R. władza rodzicielska rodziców dziecka została ograniczona, a pieczę nad dzieckiem powierzono skarżącej jako babci upoważniając jednocześnie skarżącą do załatwiania w imieniu małoletniej wszelkich spraw związanych z jej edukacją i ewentualnym leczeniem. W rozpatrywanej sprawie nie budzi przy tym wątpliwości Sądu to, że skarżąca sprawując pieczę bieżącą wypełnia wszelkie obowiązki związane z wychowaniem i utrzymaniem dziecka w zastępstwie jego rodziców. Istotnym staje w związku z tym pytanie, czy zważywszy na charakter sprawowanej pieczy skarżąca jest jednym z podmiotów, którym prawodawca w przywołanym powyżej § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wprost przyznał uprawnienie do świadczenia dobry start.
W kontekście sformułowanego powyżej pytania należy stwierdzić, że wynikające z postanowienia sądu umieszczenie dziecka pod pieczą bieżącą skarżącej nie pozwala na to, aby uznać skarżącą za opiekuna prawnego, którego sąd opiekuńczy ustanawia na podstawie przepisów art. 145-153 k.r.o. Skarżąca nie została również ustanowiona rodziną zastępczą i w konsekwencji nie może być uznana za osobę sprawującą pieczę zastępczą.
W kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o świadczenie dobry start w przepisach rozporządzenia wskazane zostały także osoby sprawujące faktyczną opiekę nad dzieckiem. Jednak skarżąca nie może być uznana również za taką osobę, gdyż prawodawca ograniczył krąg uprawnionych do świadczenia jedynie do tych osób sprawujących faktyczną opiekę nad dzieckiem, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 3 pkt 14).
Wyznaczając krąg podmiotów uprawnionych do omawianego tutaj świadczenia prawodawca nie przewidział sytuacji, w których dziecko zostało umieszczone na mocy orzeczenia sądowego w pieczy bieżącej i faktyczna opieka nad dzieckiem jest sprawowana, jednak wniosek o przysposobienie nie został złożony. Taka sytuacja zachodzi właśnie w rozpoznawanej sprawie. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie ulega wątpliwości, że sprawując pieczę bieżącą skarżąca wypełnia wszelkie obowiązki związane z wychowaniem i utrzymaniem dziecka w zastępstwie jego rodziców. Jednak ze względu na to, że nie wystąpiła z wnioskiem o przysposobienie, to na gruncie art. 3 pkt. 14 rozporządzenia nie może być uznana za osobę sprawującą faktyczną opiekę nad dzieckiem.
Tym samym pozbawiono opiekuna, sprawującego pieczę bieżącą, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie, mimo że obowiązek zaspokajania potrzeb dziecka wynika z orzeczenia sądowego. Mając na względzie realia rozpatrywanej sprawy tutejszy Sąd, przyjmując jako własne stanowisko wyrażone przez WSA w Łodzi w uzasadnieniu przywołanego powyżej wyroku z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 96/19, uznał, że przepisy rozporządzenia w sposób niedostateczny chronią nie tylko prawa jednostki, jaką jest rzeczywisty opiekun dziecka, sprawujący nad nim na mocy rozstrzygnięcia sądu bieżącą pieczę, ale przede wszystkim nie chronią praw dzieci, na rzecz których świadczenie jest przewidziane, prowadząc do nierównego traktowania dzieci. W tej sytuacji, poszukując właściwej ochrony interesów dzieci, a przy tym i ich opiekuna sprawującego pieczę bieżącą, należy odnieść się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka.
Jak wielokrotnie już wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. w wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 373/18, czy w wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. akt. VIII SA/Wa 705/17), w tym także tutejszego Sądu (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt. IV SA/Gl 966/17) Konstytucję Rzeczpospolitej Polskiej, jako najwyższe prawo w strukturze źródeł prawa, należy stosować bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (na co wskazuje jej art. 8), także w sferze praw i wolności jednostki (prof. Janusz Trzciński, "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne, wykład). W art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP zapisano, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy.
Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (patrz: Wiesław Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP, LEX).
Nie bez znaczenia pozostaje także konstytucyjna zasada równego traktowania wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, z którą nie sposób pogodzić sytuacji, w której podmiot sprawujący pieczę bieżącą na dzieckiem zostałby pozbawiony uprawnienia do świadczenia wyłącznie z tego względu, że nie wystąpił z wnioskiem o przysposobienie.
Zgodnie z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji).
Mając na względzie realia rozpatrywanej sprawy w pełni należy podzielić i przyjąć jako własne zaprezentowane w przywołanym powyżej wyroku WSA Łodzi sygn. akt. II SA/Łd 96/19 stanowisko, że skoro Państwo systemowo wspiera rodziny w wychowywaniu i utrzymaniu dzieci, to również osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo (mocą orzeczenia sądowego) powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka na takich samych zasadach jak rodzice wychowujące własne dzieci. Zgodnie bowiem z Konwencją o Prawach Dziecka, formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą.
W rozpatrywanej sprawie wynikające z zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji ograniczenie uprawnień w dostępności do świadczeń przysługujących w ramach programu "Dobry Start" stanowi istotne naruszenie praw, wynikających wprost z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Państwo ma bowiem obowiązek uznawać prawo każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu. Rodzice (rodzic) lub inne osoby odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie (w ramach swych możliwości, także finansowych) warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka.
Natomiast Państwo, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, ma obowiązek podejmować właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz udzielać, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy (...) - art. 27 Konwencji.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uwzględniając skargę, przyjął jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego przepisy Konstytucji RP (art. 32 ust. 1, oraz art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust.
- 2) oraz Konwencji o Prawach Dziecka (art. 3 ust. 1, art. 20 i art.
- 27) i uznał za zasadne bezpośrednie zastosowanie tych unormowań. Nie budzi wątpliwości, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez rozpatrywanie spraw sądowoadministracyjnych, na podstawie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem, w tym również zgodności z Konstytucją RP, która jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i której przepisy, co wskazano wcześniej, stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.
W konkretnej sprawie podlegającej kognicji sądu administracyjnego ten sąd ma zatem nie tylko prawo, ale także obowiązek wykładni zastosowanego przepisu prawnego z uwzględnieniem przepisów Konstytucji, z konsekwencjami rzutującymi na sposób rozstrzygnięcia tej sprawy. Ograniczenia w dostępności do świadczenia wynikające z § 4 w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" dla osoby sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego nie tylko godzą w interes dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, ale i pozwalają na uznanie zastosowanego przepisu rozporządzenia za naruszający zasadę równości i dyskryminujący.
W konsekwencji konieczne stało się wywiedzenie uprawnienia do świadczenia wprost z postanowień Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka,
Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 4 w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start", orzekł jak w sentencji.
Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji uwzględnią powyższą ocenę prawną, uznając, w okolicznościach faktycznych sprawy, że skarżąca sprawując pieczę nad małoletnią wnuczką znajdowała się w kręgu podmiotów uprawnionych do wystąpienia z żądaniem przyznania świadczenia dobry start.