Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23 września 2022 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta C., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 17, art. 20 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 24, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 z późn. zm., dalej: "u.ś.r."), po rozpoznaniu wniosku z dnia 24 sierpnia 2022 r., odmówiono K. K. (dalej: "Strona", "Skarżąca") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką I. R. (dalej: "osoba wymagająca opieki").
Organ ustalił, iż matka Strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania Niepełnosprawności w R. w dniu [...] r. nr [...] na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] grudnia 2016 r. (78 lat), niepełnosprawność istnieje od dnia [...] listopada 1987 r. (49 lat). Osoba wymagająca opieki jest wdową, ma jeszcze troje dzieci: E.M., A. R. i J. R., lecz ze względu na inne obowiązki nie opiekują się matką. Z przeprowadzonego w dniu 29 sierpnia 2022 r. wywiadu wynika, że matka Strony wymaga pomocy przy zaspokajaniu codziennych potrzeb oraz opieki innych osób. W ostatnim czasie stan jej zdrowia pogorszył się z powodu postępującego reumatoidalnego zapalenia stawów i niepełnosprawności prawej ręki. Po mieszkaniu porusza się za pomocą balkonika, samodzielnie tylko spożywa przygotowane jej posiłki, pozostałe czynności życiowe wykonuje z pomocą córki.
Na podstawie oświadczenia Strony ustalono, że Strona nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (od dnia 1999 r.). Zgodnie z oświadczeniem opiekuje się matką od 2015 r. Organ wskazał również na podane w oświadczeniach Strony z dnia 22 sierpnia 2022 r. i 29 sierpnia 2022 r. czynności opiekuńcze wykonywane względem matki oraz ustalił, że opieka polega na pomocy w czynnościach dnia codziennego, toalecie, przygotowywaniu i podawaniu leków, gotowaniu, sprzątaniu mieszkania, umawianiu i dowożeniu na wizyty lekarskie, rehabilitacje, do sanatorium, załatwianiu spraw urzędowych i wielu innych czynnościach.
Uwzględniając poczynione ustalenia oraz fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała później niż w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., organ stwierdził, że w sprawie nie została spełniona główna przesłanka uprawniająca do świadczenia pielęgnacyjnego, oraz nie ma związku przyczynowo-skutkowego. Nadmienił również, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 orzekł o niekonstytucyjności jedynie części normy art. 17 ust. 1b u.ś.r., a poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy.
Strona wniosła odwołanie od opisanej wyżej decyzji podnosząc, iż przepis, na którym organ oparł decyzję został uznany za niezgodny z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Strona podkreśliła, że matka cierpi na liczne schorzenia i nie jest w stanie samodzielnie egzystować, a jej stan zdrowia ulega pogorszeniu. Strona nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką i jest jedyną najbliższą osobą mogącą sprawować opiekę. Ponadto jako córka jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym, znajduje się więc w kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ujętych w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając w oparciu o art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją nr SKO.PSŚ/41.5/3027/2022/15990 z dnia 9 listopada 2022 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił dotychczas przeprowadzone w sprawie czynności, poczynił ustalenia zbieżne z ustaleniami organu I instancji, przywołał treść art. 17 oraz art. 24 u.ś.r., a następnie wyjaśnił, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 oparcie decyzji odmownej w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na przesłance wieku powstania niepełnosprawności stanowi naruszenie prawa materialnego, które bezpośrednio wpływa na treść wydanego rozstrzygnięcia.
W ocenie organu odwoławczego, pomimo błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., wnioskowane świadczenie nie może jednak zostać przyznane. Organ odwoławczy podkreślił, iż świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie faktycznej opieki, do sprawowania której członkowie rodziny są zobowiązani na podstawie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ale rekompensatą za utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia.
Tymczasem, z akt sprawy wynika, że Strona ostatni raz pracowała około 23 lata temu. Zdaniem organu odwoławczego w analizowanym przypadku nie można zatem mówić o istnieniu związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnują lub niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad matką. Strona zamieszkuje wspólnie z mężem i trójką dzieci pozostając z nimi we wspólnym gospodarstwie domowym. W oświadczeniu z dnia 22 sierpnia 2022 r. Strona wyraźnie wskazała, że po urodzeniu córki w 1999 r. zrezygnowała z pracy, żeby zająć się domem i dwójką małych dzieci. Z akt sprawy wynika również, że matka Strony – I. R. zamieszkuje samodzielnie, prowadząc odrębne gospodarstwo domowe.
W ocenie Kolegium nie do obrony jest teza, że Strona nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej tylko z tego względu, że opiekuje się chorą matką. Nadto zakres opieki jakiej wymaga matka Strony nie jest tego rodzaju, żeby wykluczał podjęcie przez Stronę zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem Kolegium z akt sprawy wynika, że czynności związane z opieką ograniczają się bowiem jedynie do wspomagania oddzielnie zamieszkującej matki w czynnościach życia codziennego. Z akt sprawy wynika również jednoznacznie, że matka Strony wykonuje szereg czynności samodzielnie - z oświadczenia Strony oraz z treści wywiadu środowiskowego wynika, że porusza się po mieszkaniu przy pomocy balkonika lub laski, posiłki spożywa samodzielnie.
Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że opieka nie jest sprawowana całodobowo (Strona zamieszkuje wraz z rodziną pod innym niż matka adresem). Z treści wywiadu wynika, że: Strona dba o higienę osobistą matki, przygotowuje, podaje posiłki, podaje leki, zabiera na spacery, pomaga przy poruszaniu się, matka korzysta z laski lub chodzika. Ustalenia te korelują z oświadczeniem złożonym przez Stronę. Strona nie musi wykonywać względem matki takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. W toku postępowania Strona nie kwestionowała ani nie przedkładała żadnych dowodów, ani oświadczeń, z których wynikałby odmienny niż ustalony, zakres opieki nad matką. Zdaniem Kolegium, w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez Stronę w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Ponadto matka Strony posiada jeszcze trójkę dzieci (poza Stroną) zobowiązanych również do alimentacji, a zatem rodzeństwo powinno wspólnie realizować obowiązek alimentacyjny, a w sprawie nie istniały jakiekolwiek obiektywne przeszkody w odniesieniu do rodzeństwa Strony w wywiązywaniu się przez nich ze swoich obowiązków alimentacyjnych osobiście lub przez opłacenie tej opieki.
Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Względem zaskarżonej decyzji podniosła zarzuty naruszenia:
- 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, mimo że istniały podstawy do jej uchylenia w całości,
- 2) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy wyczerpującego informowania Skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania,
- 3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77, art. 80 oraz art. 81 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, wybiórczego zgromadzenia i dowolnego rozpatrzenia materiału dowodowego, naruszającego zasady logiki i doświadczenia życiowego, które doprowadziły do błędnych ustaleń, że niepodejmowanie przez stronę zatrudnienia nie ma związku z opieką nad niepełnosprawną matką, co w ostateczności skutkowało odmową przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,
- 4) art. 17 ust. 1 u.ś.r. skutkujące uznaniem, że nie nastąpiły przesłanki do przyznania Skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i niezasadnym uznaniem, że Skarżąca nie spełniła przesłanek do przyznania świadczenia.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów. Zwróciła uwagę, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. dotyczy nie tylko rezygnacji z zatrudnienia, ale także jako alternatywę uzasadnia przyznanie świadczenia niepodejmowaniem pracy. Kolegium natomiast w ocenie Skarżącej skupiło się jedynie na pierwotnych przesłankach rezygnacji z zatrudnienia pomijając przesłanki jej niepodejmowania w momencie osiągnięcia przez najmłodsze dziecko Skarżącej wieku, w którym stało się w pewnym stopniu samodzielnie. Podała, że w roku 2010 r., gdy najmłodsze dziecko Skarżącej było już w wieku szkolnym, przejęła stałą, długotrwałą opiekę nad rodzicami, z uwagi na pogorszenie się stanu zdrowia ojca, który uprzednio sprawował opiekę nad matką Skarżącej. Wskazała czynności, które wykonywała w ramach sprawowanej opieki, oraz podała, że często pozostawała z rodzicami w nocy.
Aktualnie również często pozostaje u matki na noc. Skarżąca zauważyła również, że osobne zamieszkiwanie rodziców podyktowane było faktem, że ich mieszkanie zostało dostosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych. Podkreśliła także, że nigdy nie mogła liczyć na pomoc rodzeństwa w opiece nad rodzicami. Zdaniem Skarżącej, gdyby organy rozpoznające sprawę w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie dowodowe, wskazały Skarżącej jakie okoliczności są istotne dla sprawy, jakie dokumenty winna przedłożyć, dlaczego planują wydać decyzję odmowną, Skarżąca już na etapie postępowania przed organem I instancji przedłożyłaby całą posiadaną dokumentację medyczną rodziców. Organy dopuściły się zatem naruszenia art. 79a k.p.a.
W uzasadnieniu wskazała także, że obawia się kolejnego urazu matki, podobnego jak w 2015 r., dlatego pozostawienie jej bez opieki na kilka godzin dziennie jest niemożliwe. Prawa ręka matki Skarżącej jest niewładna, a lewa trzęsie się, co powoduje brak samodzielności w utrzymaniu podstawowych przedmiotów, konieczność pomocy przy jedzeniu i piciu. Zauważyła także, że opieka nad osobą niepełnosprawną, o którem mowa w art. 17 ust. 1, nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę. Końcowo wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów przedłożonych do skargi na okoliczności stanu zdrowia rodziców Skarżącej, opisu i daty powstania schorzeń, konieczności sprawowania stałej i długotrwałej opieki, oraz braku możliwości podjęcia pracy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.
Przeprowadzona zgodnie z kryterium legalności kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzje organów I i II instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów proceduralnych uzasadniającym ich uchylenie w całości. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w treści odpowiedzi na skargę wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez Skarżącą w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku w tym przedmiocie wraz z pouczeniem (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 9 listopada 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji – Burmistrza Gminy i Miasta C. z dnia 23 września 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.
Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w szczególności art. 17 tej ustawy. Stosownie do treści ust. 1 wskazanej regulacji świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów (zob. B. Chludziński w: P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, Lex el. 2021). Ustawodawca w przywołanej regulacji stanowi o konieczności niepodejmowania bądź rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą tej opieki wymagającą.
W rozpatrywanej sprawie organy odmówiły przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyjaśniając przyczynę odmowy organ I instancji wskazał na fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała później niż w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., oraz stwierdził, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy a świadczoną opieką
Organ odwoławczy podzielił drugą z w/w przyczyn odmowy, podkreślił, że Skarżąca ostatni raz pracowała w 1999 r. a niepełnosprawność matki w stopniu znacznym ustalono od grudnia 2016 r., nadto czynności Strony związane z opieką ograniczają się jedynie do wspomagania matki w czynnościach życia codziennego i w cenie organu odwoławczego mogą być realizowane również w warunkach zatrudnienia Skarżącej.
Odnotowania w tym miejscu wymaga, iż rozpoznając sprawę organ odwoławczy zasadnie wyjaśnił, iż przyczyna odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może bowiem zostać oparta na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 1079/17, jeżeli Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie, powołany art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny.
Przechodząc do podanej przez organ odwoławczy przyczyny odmowy, opartej w istocie o brak spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r., Sąd zważył co następuje.
Z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy wynika, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek Strony (ur. 1971 r.) złożony w dniu 24 sierpnia 2022 r. (karta nr 21 akt administracyjnych), osoba wymagająca opieki (ur. 1938 r.) legitymuje się o orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nr [...] wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] r. (karta nr 27 akt administracyjnych). Małżonek osoby wymagającej opieki nie żyje (odpis aktu zgonu, karta nr 34 akt administracyjnych).
Jak wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego matka Skarżącej "wymaga długotrwałej i stałej opieki i pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych", Strona jest "jedyną osobą dyspozycyjną, która zapewnia jej pomoc i opiekę, pomaga matce od kilku lat, jednak w ostatnim okresie stan zdrowia uległ pogorszeniu". Matka Skarżącej "po mieszkaniu porusza się za pomocą balkonika", Strona "codziennie dostarcza matce posiłki, pomaga w toalecie codziennej, pierze, robi zakupy, dowozi do lekarzy specjalistów i na rehabilitację, realizuje recepty". W toku wywiadu ustalono także, iż matka Strony wymaga pomocy przy kąpieli i ubieraniu się, samodzielnie spożywa przygotowane posiłki, a pozostałe czynności wykonuje z pomocą córki, natomiast osoba wymagająca opieki potwierdziła, że "córka jest u niej codziennie, zapewnia jej pomoc i opiekę" (wywiad z dnia 28 sierpnia 2022 r., karta nr 16 akt administracyjnych).
Zgodnie natomiast z oświadczeniami Skarżącej w ramach wykonywanych czynności opieki: pomaga mamie wstać rano z łóżka, umyć się, ubrać, przygotowuje śniadanie, podaje leki, w zależności od potrzeb robi pranie, sprząta, następnie przygotowuje obiad z uwzględnieniem specjalnej diety i podaje obiad i leki, robi zakupy, zabiera mamę na spacery, pomaga w wykonywaniu ćwiczeń rehabilitacyjnych, podaje kolacje i leki, wozi do lekarzy specjalistów, umawia wizyty, realizuje recepty, zawozi mamę do sanatorium, wypożycza książki, załatwia sprawy urzędowe, płaci rachunku, w razie pogorszenia się stanu zdrowia mamy zostaje na noc (oświadczenie z dnia 22 sierpnia 2022 r., karta nr 24 akt administracyjnych), matka Strony "nie wychodzi sama z domu", a Strona jak podała, jest "jedyną osobą dyspozycyjną, która w każdej chwili jest gotowa pomóc (oświadczenie z dnia 29 sierpnia 2022 r., karta nr 18 akt administracyjnych).
Matka Skarżącej cierpi z powodu niepełnosprawności ruchowej, postępującego reumatoidalnego zapalenia stawów, niesprawności prawej ręki, (karta nr 16 akt administracyjnych), pozostaje pod opieką kardiologa, reumatologa, neurologa, okulisty (karta nr 18 akt administracyjnych).
W sprawie nie pozostawały sporne wskazane wyżej okoliczności. Organy orzekające nie kwestionowały sprawowania przez Stronę opieki nad matką.
W odniesieniu do oświadczenia Strony, na które wskazuje organ "po urodzeniu córki w 1999 r. zrezygnowałam z pracy żeby zająć się domem i dwójką małych dzieci, w 2003 r. urodziłam trzecie dziecko i nie podejmowałam pracy, ponieważ pomagałam mamie w opiece nad ciężko chorym ojcem" (oświadczenie z dnia 22 sierpnia 2022 r. karta nr 23 akt administracyjnych), zauważenia wymaga, iż okres poprzedzający powstanie niepełnosprawności matki Skarżącej, a tym bardziej okres przed nagłym pogorszeniem się jej stanu zdrowia (wypadek w 2015 r. karta nr 18 i 24 akt administracyjnych) nie może w okolicznościach niniejszej sprawy mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Zgodnie z oświadczeniem Skarżącej, Strona opiekuje się matką od 2015 r., uprzednio pomagała w opiece nad ojcem (karta nr 24 akt administracyjnych). Jak natomiast wskazano w treści skargi - w roku 2010 r. (gdy choroba ojca Skarżącej była już na tyle zaawansowana że wymagał stałej opieki) najmłodsze dziecko było już w wieku szkolnym, zatem Skarżąca mogła powrócić do pracy, czego nie uczyniła ze względu na stan zdrowia matki i żyjącego wówczas ojca (str. 4 i 5 skargi).
Istotne pozostaje bowiem czy w dacie ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne Strona mogłaby podjąć zatrudnienie, lecz go nie podejmuje z uwagi na sprawowaną opiekę nad osobą tej opieki wymagającą, co jednocześnie uniemożliwia podjęcie zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wyznacza żadnych ram czasowych dotyczących podejmowania aktywności zawodowej. Skarżąca ma obecnie 51 lat i jak wynika z akt administracyjnych jej wiek i stan zdrowia nie wykluczają możliwości podjęcia zatrudnienia. Nie przekonuje zatem ocena tej przesłanki przez pryzmat oświadczenia Skarżącej dotyczącego roku 2003 r.
W aktach zalega również oświadczenie odnoszące się do pozostałych członków rodziny - dzieci osoby wymagającej opieki (karta nr 15 akt administracyjnych). Jednakże powyższe pozostaje w ocenie Sądu bez wpływu na ocenę czy Skarżąca spełnia przesłanki przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela bowiem stanowisko, iż w sytuacji, gdy opieki podejmuje się jeden z członków rodziny, należący do kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia, brak jest podstaw do odmowy przyznania świadczenia w powołaniu na istnienie innych osób, które mogłyby świadczyć pomoc osobie niepełnosprawnej, ustawodawca nie przewidział bowiem takiej negatywnej przesłanki przyznania świadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. II SA/Rz 675/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. III SA/Gd 956/21).
W kontekście zauważonej przez organy okoliczności niezamieszkiwania Skarżącej z matką, odnotować należy, iż przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku zamieszkiwania opiekuna z osobą, nad którą jest sprawowana opieka, ani też od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. I OSK 716/21, podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2022 r. sygn. II SA/Łd 215/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 października 2022 r. sygn. II SA/Po 602/22). Organ odwoławczy nie powinien zatem czynić uwagi, że niezamieszkiwanie z matką ma jakiekolwiek znaczenie w niniejszej sprawie. Istotne jest określenie, czy Skarżąca jako opiekun sprawuje opiekę w sposób uniemożliwiający podjęcie zatrudnienia.
W ocenie Sądu odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia, w realiach niniejszej sprawy, pozostaje co najmniej przedwczesna.
Analiza przedłożonych do sprawy akt administracyjnych pozwala stwierdzić, iż niewątpliwie nie została wyjaśniona zasadnicza kwestia czy opieka sprawowana przez Skarżącą nad matką jest tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla osoby wymagającej tej opieki. Mianowicie, w sprawie nie dokonano przede wszystkim ustaleń w zakresie częstotliwości wykonywanych przez Skarżącą poszczególnych czynności w ramach sprawowanej opieki, dobowego wymiaru zaangażowanego czasu Skarżącej dla ich wykonania, pór dnia, w których są podejmowane. Powyższe wymagało jednak szczegółowych ustaleń zakresu sprawowanej opieki, a także schorzeń osoby niepełnosprawnej i związanego z tym ich oddziaływania na codzienne funkcjonowania oraz potrzebę wsparcia opiekuna. Konieczne pozostaje również ustalenie jakie czynności osoba wymagająca opieki jest w stanie wykonywać samodzielnie.
Sąd zważył przy tym, iż prawidłowe rozumienie art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi uwzględniać przede wszystkim cel świadczenia pielęgnacyjnego, którym jest rekompensata za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. II SA/Ol 1038/21). Natomiast organ odwoławczy odmawiając Skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia zastosował, w oparciu o niepełne ustalenia faktyczne, bardzo surowe kryteria przyjmując, że wykonywane przez Stronę czynności nie pozwalają na ustalenia spełnienia przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (str. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).
Sąd zwraca uwagę, na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż sprawowanie opieki nie oznacza, aby była ona sprawowana przez siedem dni w tygodniu i przez 24 godziny na dobę (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. III SA/Gd 482/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. III SA/Kr 840/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. II SA/Bd 989/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. II SA/Gl 951/21). Konieczne jest w tym zakresie uwzględnienie chociażby odpoczynku dobowego.
Na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, niektóre z wymienionych w treści protokołu z wywiadu, a także wskazanych przez samą Skarżącą czynności wykonywanych w ramach opieki, takich jak przykładowo robienie zakupów, realizacja recept, umawianie wizyt lekarskich, zasadniczo nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Odmiennie mogą jednak zostać ocenione, jeśli pozostają w kumulacji z innymi czynnościami wykonywanymi w ramach sprawowanej opieki. Czynności pielęgnacyjne wykonywane wobec matki, tj. toaleta poranna i wieczorna, kąpiel, pomoc w ubieraniu się, podawanie leków, tym bardziej w sygnalizowanej sytuacji niesprawności ruchowej 85-letniej osoby wymagającej opieki mogłoby skutkować koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania tej opieki. Nie bez znaczenia dla wskazanej oceny pozostaje również zdarzenie z 2015 r. powodujące nagłe pogorszenie się stanu zdrowia matki Skarżącej.
W związku z tym koniecznie pozostaje ustalenie wskazanych wyżej okoliczności faktycznych oraz dokonanie oceny czy w wyniku ustaleń uprawnione będą nadal twierdzenia o możliwości podjęcia przez Skarżącą pracy zarobkowej nawet w niepełnym zakresie. Sformułowana przez organ odwoławczy przyczyna odmowy wymagała bowiem przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego. W ocenie Sądu organy naruszyły obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy w aspekcie podstawy materialnoprawnej określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przeprowadzone w sprawie postępowanie obarczone jest wadami wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania, w szczególności postępowania dowodowego, którego zakres wynika z przywołanego przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Uznanie decyzji organu za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa wymaga bowiem zbadania kolejnych etapów działania organu, w ramach których następuje zgromadzenie materiału dowodowego, uwzględnienie w toku postępowania treści art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy, a następnie wszechstronne i wnikliwe rozważenie zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).
Organ podejmując rozstrzygnięcie ma obowiązek kierować się zasadą prawdy obiektywnej. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, by dalej w ramach swobodnej oceny dowodów ocenić czy dana okoliczność została udowodniona.
Sprawując kontrolę sądowoadministracyjną Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W tym zakresie Sąd podziela zarzuty skargi.
W sprawie doszło również do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a k.p.a. podniesionego w treści uzasadnienia skargi. Stosownie do treści tej regulacji w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (art. 79 § 1 k.p.a.). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. Przepis art. 79a k.p.a. stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.
Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2023 r. sygn. I GSK 572/22, z dnia 17 lutego 2023 r. sygn. I GSK 1344/22). Prawo wypowiedzenia się co do całego materiału faktycznego i prawnego zgromadzonego w sprawie, który będzie podstawą do podjęcia decyzji, jest bowiem szczególnym uprawnieniem strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1994 r. sygn. SA/Lu 1921/93; z dnia 15 grudnia 1995 r. sygn. SA/Lu 507/95).
Stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od wskazanej zasady może nastąpił jedynie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, a przyczyna odstąpienie powinna zostać utrwalona w aktach w drodze adnotacji (art. 10 § 2 i 3 k.p.a.). Dopuszczalność prowadzenia postępowania z wyłączeniem zasady czynnego udziału stron, na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady ogólnej i jako wyjątek podlega wykładni ścieśniającej. Kontrolę nad stosowaniem omawianego wyjątku zapewnia przepis art. 10 § 3 k.p.a., który zobowiązuje organ administracji do utrwalenia w formie adnotacji przyczyn niedopuszczenia strony do czynnego udziału w postępowaniu lub w określonych jego stadiach.
W sprawie nie zaistniały jednak tego rodzaju przyczyny mające uzasadniać odstąpienie od w/w zasady. Jednocześnie należy pamiętać, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Zasadnie w tym zakresie została podniesiona argumentacja skargi powiązana z uniemożliwieniem Stronie realizacji przysługującego jej prawa oraz brakiem wiedzy Skarżącej o konieczności przedłożenia dodatkowych dokumentów celem wykazania argumentacji niezbędnej z punktu widzenia przesłanek warunkujących uzyskanie wnioskowanego świadczenia (str. 6 uzasadnienia skargi).
W aktach przedłożonych do sprawy brak bowiem również jakiejkolwiek informacji o wskazaniu przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.), ani też o pouczeniu Strony w zakresie uprawnienia do wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Braki tego rodzaju pouczeń mogły uniemożliwić Stronie na właściwym etapie postępowania odniesienie się i przestawienie konkretnych okoliczności mogących mieć wpływ na poczynienie ustaleń istotnych z punktu widzenia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (co potwierdza uzasadnienie skargi).
Powyższe uchybienia przepisom postępowania nie zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy, stały się zatem podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Sąd zwraca uwagę, że prawidłowe zastosowanie art. 17 ust. 1 ustawy wymaga uprzedniego prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego celem ustalenia wystąpienia bądź braku wystąpienia w sprawie przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
W odniesieniu natomiast do wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu załączonych do skargi wyjaśnienia wymaga, iż Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Możliwości dowodowe Sądu są bardzo ograniczone. Stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę obowiązany jest uzupełnić postępowanie dowodowe w zakresie szczegółowo wskazanym powyżej, dokonać oceny przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia przez Skarżącą oraz związku przyczynowego tej okoliczności z koniecznością sprawowania opieki nad matką, a następnie po rozważeniu wszelkich przesłanek warunkujących przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia, podjąć stosowne rozstrzygnięcie, uzasadniając swoje stanowisko stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie organ obowiązany jest uwzględnić obowiązki wynikające z treści art. 9, art. 10 § 1 oraz art. 79a k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.