Uzasadnienie
Pismem z dnia 5 grudnia 2012r. Starosta Powiatowy w L. wypowiedział T. B., M. B., M. B. i R. B. wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w G. i zaproponował przyjęcie nowej opłaty rocznej.
Wypowiedzenie opłaty dla wszystkich użytkowników wieczystych zostało doręczone na adres T. ul. [...] i odebrane w dniu 12 grudnia 2012r. przez osobę, która posłużyła się pieczątką o treści: " sekretariat "A" sp. z o.o. SKA".
Wnioskiem z dnia 26 marca 2013r. pełnomocnik fundacji "B" zwrócił się do Starosty [...] o przesłanie zawiadomienia o wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania gruntu położonego w G. przy ul. [...], przedkładając jednocześnie kopię aktu notarialnego w którym użytkownicy wieczyści przedmiotowej nieruchomości ustanawiają prawo użytkowania na rzecz fundacji "B".
W odpowiedzi Starostwo Powiatowe w L. poinformowało, że opłatę z tytułu użytkowania wieczystego wnoszą użytkownicy wieczyści, a nie użytkownicy gruntu dlatego stosowne zawiadomienie o ustalonej wysokości opłaty rocznej zostało wysłane do użytkowników wieczystych.
Kolejno w dniach: 16 stycznia 2014r., 15 lipca 2013r. oraz 14 października 2013r. Starostwo Powiatowe w L. wysłało wezwania do zapłaty ustalonej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego do T. B., M. B., M. B. i R. B. W dniu 24 stycznia 2014r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wpłynął wniosek R. B. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości wraz z przedmiotowym wnioskiem. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu R. B. wskazał, że w dniu 20 stycznia 2014r. od brata dowiedział się, że na jego dawny adres zamieszkania przesłane zostało wezwanie do zapłaty z dnia 16 stycznia 2014r.
Nadto wskazał, że nie miał żadnej wiadomości na temat toczącego się postępowania w przedmiocie ustalenia nowej wysokości opłaty z tytułu wieczystego użytkowania i nigdy nie została mu doręczona żadna przesyłka mogąca być podstawą do ustalenia nowej wysokości opłaty. Stwierdził również, że od dnia 28 lipca 2009r. nie zamieszkuje pod adresem T. ul. [...], na dowód czego dołączył zaświadczenie o stałym meldunku pod innym adresem. W ocenie wnioskodawcy okoliczności te świadczą, że bez własnej winy uchybił terminowi do wniesienia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo uzasadniona w innej wysokości.
Postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. na podstawie art. 58 i art. 59 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego odmówiło przywrócenia terminu do złożenia wniosku. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że do postępowania w sprawie wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., w tym przepisy o doręczeniach i terminach. Zdaniem Kolegium wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej zostało skierowane na adres wskazany przez użytkownika wieczystego, który był zobowiązany zgodnie z art. 41 § 1 k.p.a. zawiadomić organ o zmianie swojego adresu. Natomiast zaniedbanie tego obowiązku spowodowało skuteczność tego doręczenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach R. B. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 41 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, oraz naruszenie art. 41 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że nastąpiło skuteczne doręczenie. W uzasadnieniu skargi ponownie wskazał, że od dnia 28 lipca 2009r. nie mieszka pod adresem na który wysyłana była korespondencja ze Starostwa Powiatowego w L. Nadto wskazał, że przepis art. 41 § 1 k.p.a. dotyczy postępowania administracyjnego, natomiast w niniejszej sprawie formalne wszczęcie postępowania nastąpiłoby dopiero z dniem prawidłowego doręczenia stronie zawiadomienia o wypowiedzeniu dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Zatem nie był on stroną postępowania z uwagi na oczywisty brak jego wszczęcia.
W odpowiedzi na skargę SKO w C. w całości podtrzymało stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonego postanowienia, natomiast odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium stwierdziło, że użytkownicy wieczyści mieli świadomość konieczności uiszczenia opłaty, lecz zamierzali ją wpłacić jako fundacja "B" którą tworzą. Nadto wszystkie przesyłki zostały odebrane i pokwitowane przez sekretariat spółki "A", w tym również przesyła adresowana do skarżącego i nie została zwrócona. Na tej podstawie Kolegium wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zasadnie SKO przyjęło, że do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 267, dalej "k.p.a."), co wynika wprost z treści art. 79 ust.7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010r. nr 102, poz.651 z późn. zm., dalej "u.g.n.") zgodnie z którym do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwieniu sprawy, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń.
Dla ustalenia czy zaistniały przesłanki do przywrócenia skarżącemu terminu do złożenia wniosku o ustalenia zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego niezbędne jest przede wszystkim rozstrzygnięcie kwestii spornej, czy doszło do prawidłowego doręczenia skarżącemu zawiadomienia o wypowiedzeniu dotychczasowej opłaty.
Zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Przepis art. 41 § 1 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. Zatem obowiązek ten ciąży na stronie od daty dowiedzenia się o prowadzonym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2005r., sygn. akt I OSK 43/05, LEX nr 194724). W myśl zaś art. 41 § 2 k.p.a., w razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Jednakże na organie ciąży, wynikający z art. 9 k.p.a., obowiązek pouczenia strony o powinności wynikającej z art. 41 § 1 k.p.a. Dla przyjęcia fikcji doręczenia na nieaktualny adres w przypadku niepoinformowania przez stronę organu o zmianie adresu w toku postępowania konieczne jest faktyczne doręczenie stronie pouczenia o skutkach zaniechania powiadomienia o zmianie adresu.
Jeżeli pierwsze doręczenie nie zostało dokonane skutecznie (poprzez jego faktyczne odebranie), przyjęcie fikcji doręczenia nie jest możliwe. Z powołanych przepisów wynika zatem, że zobowiązany ma obowiązek powiadamiania organu o każdej zmianie swego adresu dopiero w toku postępowania i po skutecznym pouczeniu go o tym obowiązku i skutkach niezastosowania się do niego.
Zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Uznaje się, że termin "mieszkanie" należy rozumieć bardzo szeroko, nie tylko jako miejsce zamieszkania, ale także jako każdy adres wskazany przez stronę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2010r., II OSK 120/09, LEX nr 597160), miejsce, w który adresat przebywa z zamiarem dłuższego (a nie krótkotrwałego) pobytu (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2009r., II UK 81/09, LEX nr 574541). Dla skuteczności doręczenia konieczne jest doręczenie na adres zamieszkania, który nie musi być adresem identycznym z adresem wskazanym jako adres zameldowania. Zasadą jest doręczenie pisma organu do rąk adresata, będącego osobą fizyczną (art.42 k.p.a.). Możliwe jest jednakże doręczenie zastępcze, w tym także stwarzające domniemanie doręczenia, o którym mowa w art. 44 k.p.a. Doręczenie zastępcze (zarówno na podstawie art. 43, jak i art. 44 k.p.a.) będzie jednakże skuteczne wówczas, gdy zostanie dokonane pod prawidłowym adresem.
Warunkiem skuteczności doręczenia zastępczego jest spełnienie przewidzianych w przepisie art. 43 k.p.a. przesłanek występujących łącznie. Po pierwsze musi wystąpić warunek, aby adresat był nieobecny w domu, i po drugie pismo można doręczyć tylko dorosłemu domownikowi (sąsiadowi lub dozorcy domu), a osoba ta musi przyjąć pismo osobiście oraz za pokwitowaniem, o ile podjęła się oddania pisma adresatowi.
Zatem oceniając prawidłowość doręczenia w pierwszym rzędzie należy rozstrzygnąć, czy doszło do skutecznego doręczenia pierwszego pisma organu w postępowaniu. Wszczynając postępowanie z urzędu organ administracji publicznej zobowiązany jest ustalić adres do doręczeń oraz pouczyć stronę o obowiązku poinformowania o zmianie adresu i konsekwencjach prawnych wynikających z art. 41 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2006r. sygn. akt I OSK 1369/05, LEX nr 321137). Ponadto wskazać należy, że cała przedstawiona powyżej regulacja dotycząca doręczeń opiera się na założeniu, że strona postępowania wskazuje jako swój adres, adres zamieszkania. Inaczej natomiast przedstawia się sytuacja osoby, która w postępowaniu administracyjnym - jako adres, pod który ma być jej doręczana korespondencja, wskazuje adres pod którym nie zamieszkuje. W tym bowiem przypadku - z woli strony postępowania - przesyłki organ kieruje pod taki adres (niebędący miejscem zamieszkania strony), pod którym strona postępowania chce aby były odbierane.
W tej sprawie istotne było doręczenie skarżącemu zawiadomienia o wypowiedzeniu dotychczasowej wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, było to jednak, co należy podkreślić, pierwsze doręczenie. Powinno zatem zawierać pouczenie o obowiązkach, wynikających z art. 41 § 1 k.p.a. i skutkach ich zaniedbania. Do czasu doręczenia tego pouczenia skarżący nie miał obowiązku informowania organu o zmianie adresu zamieszkania, a brak informacji o zmianie nie mógł powodować skutku, a jakim mowa w art. 41 § 2 k.p.a.. Nie ma wątpliwości, że skarżący nie zamieszkiwał pod wskazanym adresem od 2009r. Z potwierdzenia odbioru zawiadomienia nie wynika również, aby przesyłka została doręczona prawidłowo w trybie art. 43 k.p.a. Można jedynie domniemywać, że odebrał ją pracownik sekretariatu spółki "A", przy czym organ nie ustalił, czy była to osoba uprawniona zgodnie z art. 43 k.p.a. do odebrania przesyłki w imieniu skarżącego.
Odnosząc się natomiast do kwestii przywrócenia terminu zwrócić należy uwagę, że zgodnie z treścią art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.
Zasadniczą przesłanką przywrócenia uchybionego terminu jest uprawdopodobnienie przez zainteresowanego, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Oceniając brak winy przyjmuje się obiektywny miernik staranności, jakiej można oczekiwać od osoby należycie dbającej o własne interesy. O braku winy można mówić jedynie wówczas, gdy dopełnieniu obowiązku stanęła na przeszkodzie okoliczność nie do przezwyciężenia, eliminująca nie tylko możliwość złożenia pisma procesowego w terminie, ale wykluczająca w ogóle normalne działanie. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, a zatem w sytuacji gdy strona w celu dochowania terminu zmuszona byłaby do podjęcia nadzwyczajnego wysiłku, przykładowo zagrażającego jej zdrowiu lub życiu albo narażającego ją na poważne straty (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 kwietnia 2001 roku, sygn. akt IV SA 279/00, postanowieniu z dnia 12 grudnia 2001 roku, sygn. akt II SA/Wr 1744/00, oraz postanowieniu z dnia 31 stycznia 2002 roku, sygn. akt I SA/Wr 2109/01, wszystkie postanowienia dostępne w Internecie - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 8 stycznia 2013 roku, sygn. akt II SA/Lu 1003/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1270444; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 13 listopada 2012 roku, sygn. II SA/Op 331/12, LEX nr 1235201; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 lipca 2012 roku, sygn. VI SA/Wa 449/12, LEX nr 1230745; zob. również "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" pod red. B. Adamiak i J. Borkowski, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 328).
Zatem przyjmując, że skarżący nie został prawidłowo zawiadomiony o wypowiedzeniu ustalonej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego i było to wynikiem błędnego działania organu, to zasadnym jest uznanie, że nie ponosi on winy w zakresie dochowania terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości.
Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego o przywrócenie terminu Kolegium weźmie pod uwagę powyższe stanowisko Sądu oraz dokona ustaleń w zakresie czy zachowany został termin z art. 58 § 2 k.p.a. do złożenia przedmiotowego wniosku.
Z tych wszystkich względów zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz.270 z późń. zm., dalej: "p.p.s.a.") W przedmiocie wykonalności orzeczono, na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 209 i art. 211 p.p.s.a.