Uzasadnienie
Prezydent Miasta B. decyzją z dnia 19 grudnia 2022 r., znak [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej - k.p.a.), art. 2, 3 i in. ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 141 z późn. zm. – dalej u.d.w.), po rozpatrzeniu wniosku odmówił B. R. (dalej "skarżąca", "strona") przyznania dodatku węglowego.
W uzasadnieniu wskazano m. in., że strona prowadzi gospodarstwo domowe w budynku jednorodzinnym. Z wywiadu wynika, że gospodarstwo domowe strony znajduje się na parterze budynku oraz posiada współdzielone źródło ogrzewania, tj. kocioł na paliwo stałe zasilany węglem i paliwami węglopochodnymi z gospodarstwem domowym znajdującym się na I piętrze budynku. Do organu wpłynęła korespondencja, na podstawie której ustalono, że w dniu 8 grudnia 2022 r. strona złożyła dokumenty do Urzędu Miejskiego w celu ustalenia odrębności lokali. W terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie zostały ustalone odrębne adresy miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących w odrębnych lokalach i nie zostały podjęte działania formalne celem ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych.
Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji. Wskazała m. in., że wywiad środowiskowy został przeprowadzony i stwierdził, że wieloosobowe gospodarstwo domowe strony znajduje się na parterze budynku oraz posiada współdzielone źródło ogrzewania. Uważa, że ten lakoniczny zapis jest niezgodny z ustawą o dodatku węglowym, gdyż wg ustawy wywiad miał ustalić zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych, czego nie zrobił. Nie wiadomo, czy stwierdzono odrębność lokali, pomimo że strona posiada odrębną kuchnię i łazienkę oraz osobne wejście. Przesłanki do otrzymania dodatku zostały spełnione.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej (dalej SKO) decyzją z dnia 9 lutego 2023 r., nr SKO IV/424/145/2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał m. in., że w sytuacji, gdy wnioskodawca wystąpił o wypłatę dodatku węglowego dla adresu, pod którym funkcjonuje już inne gospodarstwo domowe, które otrzymało dodatek węglowy, powinien wykazać, że podjęte zostały kroki mające na celu nadanie odrębnego adresu miejsca zamieszkania. Znowelizowane przepisy pozwalają na przyznanie dodatków węglowych dla kilku gospodarstw domowych, jeżeli do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw. Strona nie udokumentowała, iż podjęła kroki mające na celu nadanie odrębnego adresu miejsca zamieszkania przed dniem 30 listopada 2022 r.
Strona złożyła skargę na ww. decyzję SKO i zarzuciła, że decyzja ta jest niezgodna z ustawą o dodatku węglowym, z jej art. 2 ust. 3d. Dnia 29 listopada 2022 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy i ustalono zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach dwóch gospodarstw domowych. Każdy z tych lokali posiada odrębne wejście, kuchnię i łazienkę oraz współdzielone źródło ogrzewania. Nie można więc wydać decyzji odmownej zgodnej z ustawą. Ustalono, że lokal nie posiada wyodrębnionego numeru, o czym było wiadomo od początku tej sprawy. Organ stwierdził, że strona nie podjęła kroków w celu nadania adresu dla lokalu, gdyż nie przedstawiła dokumentów takich jak np. zaświadczenia o samodzielności lokalu lub kopii złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, bądź kopii wniosku o nadanie numeru porządkowego. Ustawa nie wymaga tego typu dokumentów. Każde działanie prowadzące do wyodrębnienia lokalu przez skarżącą jest skazane na niepowodzenie, ponieważ nie jest właścicielką lokalu. Budynek w całości należy do jej matki.
SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w., dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 438 ze zm.), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3 u.d.w.).
Art. 2 ust. 3c u.d.w. stanowi, że w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła.
Z kolei art. 2 ust. 3d u.d.w. stwierdza, że w przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową.
Skarżąca wskazała, że w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. (tak jak i po tej dacie) nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, o czym informowała organ. Materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczną weryfikację tego rodzaju twierdzeń. W załączniku do protokołu wywiadu środowiskowego z dnia 29 listopada 2022 r. (w jej oświadczeniu z tej daty) wskazywała co prawda, że "(...) nie będzie ubiegać się o podział domu", jednak nie wskazano, jaki jest powód – czy nie chce, czy też nie może podjąć skutecznych kroków, co podnosi obecnie. Tych wątpliwości organ nie rozstrzygnął.
Należy również wskazać, że cytowane przepisy posługują się pojęciem "gospodarstwa domowego". Przez "gospodarstwo domowe", o czym stanowi art. 2 ust. 2 u.d.w., rozumie się:
- 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo
- 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe).
Organy bardzo pobieżnie oceniły i odniosły się do kwalifikacji gospodarstwa domowego wieloosobowego. Uznały, że w budynku znajdują się dwa gospodarstwa domowe, przy czym na jedno z nich przyznano już dodatek węglowy. Skarżąca z kolei podała, że nie jest właścicielką lokalu. Budynek w całości należy do jej matki.
W tym kontekście należało wykazać precyzyjnie, czy faktycznie można mówić o istnieniu dwóch gospodarstw domowych w jednym budynku (zwłaszcza, że we wniosku mowa jest o budynku jednorodzinnym – s. 5, a nie doszło na etapie postępowania administracyjnego i wcześniej do ustalenia odrębnych adresów). Konieczne było jednoznaczne odniesienie się do kwestii, czy np. rachunki za prąd, wodę, itp. są płacone odrębnie (jeśli zamontowano odrębne liczniki, bądź "podliczniki" do poszczególnych gospodarstw domowych), czy wspólnie (np. czy opłaca je jedna osoba i która). W ramach jednego gospodarstwa domowego następuje bowiem "wspólne gospodarowanie" (w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 2 u.d.w.), a w ramach odrębnych gospodarstw – odrębne gospodarowanie. Brak precyzyjnych ustaleń w decyzjach w tym zakresie nie pozwala Sądowi na zweryfikowanie stanu faktycznego. Wadliwości w tego rodzaju ustaleniach podnosiła skarżąca już w odwołaniu w słowach "(...) wywiad miał ustalić zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych, czego nie zrobił."
Co prawda we wnioskach wywiadu środowiskowego znalazły się szczątkowe informacje na ww. temat, jednak organ nie odniósł się do tak sygnalizowanych zagadnień. Zebrane dane nie są precyzyjne i nie są poparte żadną dokumentacją, np. co do opłacania rachunków za media przez poszczególne osoby bądź wzajemnych rozliczeń.
Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.
Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W pierwszej kolejności należy precyzyjnie ustalić stan faktyczny, a następnie poddać go ocenie z punktu widzenia ww. regulacji.
Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia w powyższym zakresie.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.