Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 10 lutego 2023 r. znak: SKO.IV/424/440/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Burmistrza Miasta S. (dalej "organ pierwszej instancji") z 16 grudnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie dodatku węglowego.
Powyższa decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie sprawy.
Decyzją z 16 grudnia 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania M.Z. (dalej "skarżąca") dodatku węglowego. Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 2 ust. 1, ust. 15, ust. 16, art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 1692 z późn. zm.; dalej "u.d.w.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w złożonej deklaracji Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków dotyczącej źródła ciepła i źródła spalania paliw skarżąca jako główne źródło ogrzewania zgłosiła kocioł na paliwo stałe. Podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego skarżąca wyjaśniła, że kocił na paliwo stałe opalany węglem został odinstalowany, a od 23 listopada 2022 r. zainstalowany oraz eksploatowany jest kocioł na paliwo stałe opalany pelletem.
Organ pierwszej instancji odmówił przyznania skarżącej dodatku węglowego z uwagi na fakt, iż kocioł na paliwo stałe opalany peletem jest głównym i jedynym źródłem ogrzewania w gospodarstwie domowym skarżącej.
W odwołaniu od decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości jako wydanej niezgodnie z prawem. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 3 u.d.w. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że piec na paliwo stałe w postaci peletu nie spełnia wymogów stawianych w art. 2 ust.1 u.d.w. Ponadto naruszenie art. 122a § 1 i § 2, art. 122b k.p.a. w związku z art. 2 ust. 11 i ust. 16 u.d.w. poprzez wydanie decyzji po upływie dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy. W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że spełnia wymogi określone w u.d.w. konieczne do przyznania dodatku węglowego. Skarżąca posiadała i posiada zainstalowany i funkcjonujący kocioł na paliwo stałe, które to źródło zostało zgłoszone w ustawowym terminie. Dla potrzeb przyznania dodatku węglowego bez znaczenia jest okoliczność czy dany kocioł na paliwo stałe opalany jest węglem czy peletem. Zdaniem skarżącej organ pierwszej instancji mógł skorzystać z prawa do wydania decyzji odmownej jedynie w terminie dwóch miesięcy od dnia złożenia przez skarżącą wniosku.
Decyzja została wysłana za pośrednictwem operatora pocztowego 30 grudnia 2022 r., tj. po upływie 2 miesięcznego terminu. W myśl art. 122a k.p.a. doszło do milczącego akceptu wniosku skarżącej, a wydanie decyzji odmownej nastąpiło wbrew obowiązującym przepisom prawa.
Zaskarżoną obecnie decyzją Kolegium utrzymało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy. Wskazało, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (protokół z wywiadu środowiskowego) wynika, że w listopadzie 2022 r. nastąpiła wymiana pieca. Kocioł na paliwo stałe opalany ekogroszkiem został wymieniony na kocił na paliwo stałe opalany peletem. Dodatek węglowy nie przysługuje na piec zasilany peletem. Ponadto jak wynika z akt sprawy skarżąca nie dokonała kroków formalnych przed 30 listopada 2022 r. by wyodrębnić samodzielny lokal mieszkalny.
W skardze na decyzję Kolegium skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Pierwsza grupa zarzutów skarżącej dotyczy naruszenia przepisów prawa procesowego, a to art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 81a § 1, art. 107, art. 122a § 1 i § 2, art. 122b, art. 122c § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie ustosunkował się do jej zarzutów zawartych w odwołaniu, w szczególności zarzutu dotyczącego milczącego załatwienia sprawy przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy powinien być umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjne, a nie utrzymywać decyzję w mocy zwłaszcza, że była ona wadliwa. Zaskarżona decyzja nie zawiera podstawy prawnej w zakresie stwierdzenia, iż dodatek węglowy nie przysługuje na piec zasilany peletem. Druga grupa zarzutów dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 oraz art. 2 ust. 3 u.d.w. Uzasadniając zasadność tych zarzutów skarżąca podniosła te same argumenty co w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo podkreśliło, że pelet produkuje się z odpadów drzewnych, uprawianych w tym celu roślin oraz odpadów i produktów ubocznych rolnictwa. Pelet drzewny nie stanowi zatem paliwa węglopochodnego, a tylko na dom opalany takim paliwem przysługuje dodatek węglowy. Co prawda stosuje się również pelet z węgla brunatnego, ale stanowi on alternatywę dla ekogroszku. Natomiast skarżąca odinstalowała piec przeznaczony do spalania ekogroszku i paliw węglopochodnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).
Zasady i tryb przyznawania dodatku węglowego, w tym zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dodatku węglowego regulują przepisy u.d.w. W sprawach nieuregulowanych w u.d.w. do postępowania w sprawach dotyczących wypłaty dodatku węglowego stosuje się przepisy k.p.a.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi. W myśl natomiast art. 2 ust. 3 u.d.w. przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Wobec tego dla otrzymania dodatku węglowego koniecznym do spełnienia warunkiem jest ogrzewanie gospodarstwa domowego (główne źródło ciepła) przez wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w. urządzenie grzewcze, w których spalane jest paliwo stałe, wskazane w art. 2 ust. 3 u.d.w.
Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii czy skarżąca eksploatuje jako główne źródło ogrzewania jej gospodarstwa domowego kocioł na paliwo stałe wskazany w art. 2 ust. 1 i 3 u.d.w. Skarżąca twierdzi, że posiada piec na pellet, a piec na pellet jest piecem na paliwo stałe. Zaś organy obu instancji orzekające w sprawie wskazują, że zainstalowany przez skarżącą piec na pelet nie jest piecem na paliwa stałe, a zatem dodatek węglowy jej nie przysługuje.
Z akt sprawy administracyjnej wynika natomiast, że skarżąca we wniosku o wypłatę dodatku węglowego z 18 października 2022 r. wskazała, że głównym źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe zasilane paliwami stałymi w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.d.w. Następnie skarżąca oświadczyła, że 23 listopada 2022 r. dokonała wymiany pieca, tj. w miejsce pieca na ekogroszek zainstalowała piec opalany pelletem. Z notatki z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca aktualnie opala w piecu pelletem, a wymiana pieca nastąpiła pod koniec listopada 2022 r. Organ pierwszej instancji odmówił przyznania skarżącej dodatku węglowego z uwagi na fakt, że skarżąca eksploatuje kocioł na paliwo stałe opalany peletem. Z decyzją tej treści zgodziło się Kolegium. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że skarżąca odinstalowała piec przeznaczony do spalania ekogroszku i paliw węglopochodnych, a zainstalowany przez nią piec zasilany jest pelletem drzewnym.
Zdaniem Sądu w sprawie nie została wyjaśniona najistotniejsza dla jej rozstrzygnięcia okoliczność, a mianowicie rodzaj źródła ogrzewania oraz używanego przez skarżącą paliwa. Zarówno skarżąca jak i organy posługują się pojęciem pellet bądź pelet nie precyzując, czy chodzi o pelet węglopochodny (zawierający co najmniej 85% węgla kamiennego) czy pelet drzewny. Ustalenie, że paliwem używanym w gospodarstwie domowym skarżącej jest pelet drzewny istotnie wyklucza możliwość przyznania dodatku węglowego. Jednakże takie ustalenie nie wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zaś skarżąca wyraźnie wskazuje, że eksploatuje piec na paliwo stałe zgodnie z art. 2 ust. 3 u.d.w. Na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów nie jest też możliwe ustalenie jakiego rodzaju kocioł na paliwo stałe został zainstalowany przez skarżącą. Organy posługują się ogólnym sformułowaniem "piec na pelet (pellet)".
W ocenie Sądu, brak jednoznacznego ustalenia w toku postępowania wskazanych wyżej okoliczności faktycznych świadczy o naruszeniu przez organy przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Artykuł 80 k.p.a. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wskazane uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy.
Ustalenie wskazanych wcześniej okoliczności przesądza bowiem o tym, czy skarżącej przysługuje prawo do dodatku węglowego. W ocenie Sądu, okoliczności te mógł wyjaśnić organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ nie podjął nawet próby wyjaśnienia spornych okoliczności faktycznych z samą skarżącą.
Organy obu instancji całkowicie pominęły regulację zawartą w art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którą, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Gdyby organy dopełniły tego obowiązku skarżąca mogłaby wykazać spełnienie przesłanek warunkujących uzyskanie dodatku węglowego np. poprzez złożenie wyjaśnień lub dodatkowych dokumentów.
Zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać odniesienie do podniesionych zarzutów odwołania i wskazanie, które dowody i w jakim zakresie pozwoliły ustalić stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia. Spełnienie powyższych wymogów ma szczególne znaczenie z punktu widzenia zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a., nakazującego organom administracji publicznej wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie prawne decyzji powinno natomiast przedstawiać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji przedstawił chronologicznie przebieg postępowania. Nie ocenił natomiast okoliczności faktycznych sprawy w kontekście uregulowań art. 2 ust. 1 i ust. 3 u.d.w.
Natomiast w uzasadnieniu decyzji Kolegium brak jest szczegółowego odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. Poza opisaniem przebiegu postępowania pierwszoinstancyjnego oraz powołaniem przepisów prawa stanowisko organu odwoławczego sprowadza się wyłącznie do kilku zdań, potwierdzających prawidłowość ustaleń i oceny prawnej dokonanej przez organ pierwszej instancji. W zakresie zaś uzasadnienia prawnego organ odwoławczy przytoczył przepisy u.d.w. nie odnosząc ich do okoliczności faktycznych sprawy i pomijając istotę art. 2 ust. 1 i ust. 3 u.d.w. Podjęcie przez Kolegium próby uzupełnienia uzasadnienia swojego stanowiska dopiero w odpowiedzi na skargę nie może zastąpić uzasadnienia decyzji z art. 107 § 3 k.p.a. Pismo procesowe nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które powinny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 kwietnia 2006 r., V SA/Wa 2905/05, LEX nr 209713; wyrok NSA z 27 czerwca 2006 r., II OSK 450/06 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Wskazane uchybienie ma istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji niejednoznaczne ustalenia faktyczne oraz niepełna ocena prawna nie mogą stanowić podstawy do odmowy skarżącej prawa do dodatku węglowego.
Wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do zawartych w skardze zarzutów naruszenia art. 7a i art. 81a § 1 k.p.a. oraz zarzutów naruszenia prawa materialnego. O istnieniu niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego można bowiem mówić dopiero wówczas, gdy nie ma dowodów, przy pomocy których można ustalić istnienie lub nieistnienie określonej okoliczności albo pomimo przeprowadzenia wszelkich możliwych dowodów nie udało się ustalić jednoznacznie istnienia lub nieistnienia określonej okoliczności. Jeżeli nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 lutego 2020 r., II SA/Kr 1500/19, opubl. w CBOSA).
Zauważyć jednak należy, że Kolegium dokonało nieprawidłowej wykładni art. 2 ust. 3c i 3d u.d.w. Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca nie dokonała kroków formalnych przed 30 listopada 2022 r. by wyodrębnić samodzielny lokal mieszkalny. Skarżąca oświadczyła natomiast, że w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, zamieszkujących pod wskazanym przez nią adresem w odrębnych lokalach. W odniesieniu do przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania ustawodawca nie wprowadził wymogu podjęcia kroków formalnych przez stronę (np. wszczęcia procedury o wydzielenie odrębnego lokalu).
Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że spełnienie wskazanej przesłanki może nastąpić poprzez złożenia oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony, a następnie dokonanie oceny oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w zw. z art. 2 ust. 3c u.d.w. (por. wyroki WSA w Gliwicach: z 11 maja 2023 r., II SA/Gl 355/23, z 8 maja 2023 r., II SAB/Gl 24/23– opubl. w CBOSA).
Natomiast za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 122a § 1 i § 2, art. 122b i art. 122c § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 122a § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco tylko wówczas, gdy przepis szczególny tak stanowi. Tylko w takiej sytuacji brak reakcji organu na żądanie strony jest równoznaczny z załatwieniem sprawy w sposób uwzględniający żądanie strony. Przepisy u.d.w. nie zawierają odesłania do art. 122a k.p.a. i nie wskazują, że milczenie organu stanowi załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem strony.
Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że organy obu instancji dopuściły się w toku postępowania naruszeń przepisów prawa tj. art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 79a, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy dodatkowo dopuścił się naruszenia art. 136 § 1 i art. 138 § pkt 1 k.p.a. nie przeprowadzając dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji. Jednakże Sąd uchylił tylko zaskarżoną decyzję, gdyż uznał, że w sprawie nie występuje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym zakresie. Wobec tego sprawa może zostać prawidłowo rozstrzygnięta przez Kolegium w wyniku ponownego jej rozpoznania w ramach postępowania odwoławczego.
Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium będzie miało na uwadze poczynione rozważania odnośnie wykładni art. 2 ust. 3c i ust. 3d u.d.w. oraz przeprowadzi dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu jednoznacznego ustalenia głównego źródła ogrzewania w gospodarstwie domowym skarżącej i rzeczywistego rodzaju paliwa używanego przez skarżącą. Po przeprowadzeniu tych ustaleń Kolegium ponownie oceni wniosek skarżącej o przyznanie dodatku węglowego, zważając by nie naruszono przepisów procedury administracyjnej. Następnie Kolegium podejmie stosowną decyzję, którą należycie, z uwzględnieniem treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadni.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ skarżąca, zwolniona z mocy ustawy od kosztów sądowych i działająca osobiście, nie wykazała aby w związku ze sprawą poniosła wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.).