Uzasadnienie
"A" Sp. z o.o. z siedzibą w C., przywołując przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. 2013, poz. 1205 z późn. zm.) zwróciła się z wnioskiem do Starosty [...] o uznanie rekultywacji za zakończoną i wygaśnięcie płatności opłat rocznych w stosunku do gruntów czasowo wyłączonych z produkcji rolniczej w celu eksploatacji kruszywa naturalnego następującymi decyzjami: nr [...] z dnia [...] r. (dotyczy działki nr 1 i nr 2, k. m. 1, obręb [...], gm. L.), nr [...] z dnia [...] r. (dotyczy działki nr 3, k. m. 1, obręb [...], gm. L.).
W trakcie postępowania dowodowego stwierdzono, iż wnioskowane grunty objęte zostały decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] udzielającą pozwolenia na realizację inwestycji przeciwpowodziowej pn.: "Zbiornik przeciwpowodziowy [...] na rzece [...] w województwie [...] (polder)".
W konsekwencji decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.
W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. Nr 143, poz. 963 z późn. zm.) do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tym samym postępowanie w sprawie uznania rekultywacji za zakończoną i wygaśnięcia płatności opłat rocznych dla wnioskowanych gruntów stało się bezprzedmiotowe. Natomiast art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Decyzja, jak wynika z jej części nagłówkowej wydana została na podstawie art. 29 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych oraz art. 105 § 1 k.p.a..
Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G., domagając się jej uchylenia jako sprzecznej z prawem, a w szczególności wydanej z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 20 i 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w związku z wadliwą interpretacją art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. W obszernym uzasadnieniu Zarząd umotywował poszczególne zarzuty stwierdzając w konkluzji, że art. 29 ust. 1 przywołanej ustawy nie wyłącza obowiązków innych podmiotów wynikających z obowiązujących przepisów prawa.
Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu wskazało, że regulacja prawna w zakresie obowiązku rekultywacji gruntów rolnych i leśnych zawarta jest w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednakowoż w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdzie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, który przewiduje, że do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji nie stosuje się przepisów ustawy o ochronie grantów rolnych i leśnych.
W konsekwencji, zdaniem Kolegium, decyzja organu pierwszej instancji powinna zostać utrzymana w mocy. Wymienionymi powyżej decyzjami o wyłączeniu z produkcji rolniczej objęte zostały bowiem nieruchomości, których następnie dotyczyła decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, udzielająca pozwolenia na realizację inwestycji przeciwpowodziowej pn. "Zbiornik przeciwpowodziowy [...] na rzece [...] w województwie [...] (polder)".
Art. 29 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy jest przepisem o charakterze szczególnym w stosunku do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który wyłącza tym samym zastosowanie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w odniesieniu do nieruchomości, na których ma być realizowana inwestycja w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Oznacza to, że grunty rolne lub leśne nie podlegają procedurze wyłączenia z produkcji rolnej lub leśnej na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - jeżeli stanowią nieruchomości przewidziane pod realizację inwestycji obejmujących budowle przeciwpowodziowe, ani też nie znajdują do nich zastosowania przepisy o rekultywacji gruntów rolnych i leśnych. Nie jest uprawnione rozumowanie, że o stosowaniu art. 29 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych w odniesieniu do konkretnych gruntów przesądzić miałby charakter realizowanej na gruntach inwestycji przeciwpowodziowej.
Jeżeli w odniesieniu do danego gruntu rolnego lub leśnego wydana została ostateczna decyzja o udzieleniu pozwolenia na realizację inwestycji przeciwpowodziowej, to na podstawie cytowanego art. 29 ust. 1 tejże ustawy do gruntu takiego nie mają zastosowania przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis, o którym mowa został jasno sformułowany, jego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja jest jednoznaczna. Wolą ustawodawcy było - jak wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy o realizacji inwestycji (LEX) - wprowadzenie do systemu prawnego rozwiązań, które pozwalałyby na uproszczenie oraz przyspieszenie prac związanych z przygotowaniem do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, w związku z rosnącym zagrożeniem powodziowym. Wniosek strony dotyczył uznania rekultywacji za zakończoną i wygaśnięcia opłat rocznych z tytułu czasowego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej mającego na celu eksploatację kruszywa naturalnego.
Jednakże nieruchomości te objęte zostały pozwoleniem na realizację inwestycji przeciwpowodziowej w postaci polderu. Z tego też powodu z mocy prawa wyjęte zostały spod działania regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Zasadnym zatem stało się umorzenie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Dodatkowo Kolegium wyraziło zrozumienie dla powodów zajętego przez odwołującą się stronę stanowiska stwierdziło jednak, że organy administracji publicznej są obowiązane do stosowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
Pismem z dnia 12 maja 2015 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję Wojewody [...] domagając się jej uchylenia. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 20 i 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w związku z błędną interpretacją art. 29 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych poprzez przyjęcie, że postępowanie w sprawie uznania rekultywacji za zakończoną i wygaśnięcia płatności opłat rocznych dla terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego jest bezprzedmiotowe z uwagi na treść powołanego wyżej art. 29 ust. 1.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż tereny objęte obowiązkiem rekultywacji, których dotyczy skarżona decyzja, nie są terenami, których dotyczy wyłączenie zawarte w art. 29 ust. 1 o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Zatem do gruntów tych powinny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Zgodnie bowiem z przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, Wojewoda [...] określił w decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na realizację inwestycji:
- • na których terenach ma być realizowana inwestycja, czyli mają być prowadzone prace budowlane objęte - zatwierdzonym tą decyzją - projektem budowlanym (tereny niezbędne do realizacji),
- • oraz wskazał tereny, na których prace budowlane nie będą prowadzone, w odniesieniu do których trwale ogranicza się sposób korzystania (tereny niezbędne do funkcjonowania).
Tereny (o pow. 1,9920 ha), których obowiązku rekultywacji dotyczy skarżona decyzja to - w rozumieniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. - tereny niezbędne do funkcjonowania, w odniesieniu do których Inwestor (Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej) nie uzyskał prawa realizacji inwestycji, na których nie są prowadzone prace budowlane i tereny te nie stanowią terenu budowy (z wyłączeniem działki nr 1 o pow. 0,0920 ha stanowiącej teren niezbędny do realizacji inwestycji).
Art. 29 ust. 1 ww. ustawy to przepis szczególny znajdujący zastosowanie do inwestycji i terenów "objętych decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej". Dokonując wykładni tego przepisu należy mieć jednak na uwadze fakt, że kwestia niestosowania przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych powinna być interpretowana jako wyjątek od reguły, a więc nie w sposób rozszerzający. Skoro tereny objęte obowiązkiem rekultywacji (wg wniosku "A" Sp. z o.o.) nie są terenami, na których realizowana ma być inwestycja przeciwpowodziowa, to nie trafne jest przyjęcie, że do tych terenów ma zastosowanie wyłączenie dotyczące nie stosowania przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Skarżący podniósł nadto, że pozwolenie na realizację inwestycji przeciwpowodziowej dotyczy konkretnej inwestycji objętej zakresem stosowania przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Art. 1 ww. ustawy stanowi, że "ustawa określa szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych", a przez budowle przeciwpowodziowe rozumie się: "kanały ulgi, poldery przeciwpowodziowe, stopnie wodne i zbiorniki retencyjne posiadające retencję powodziową, suche zbiorniki przeciwpowodziowe, wały przeciwpowodziowe, wrota przeciwsztormowe, wrota przeciwpowodziowe, kierownice w ujściach rzek do morza oraz budowle ochrony przed powodzią morską - wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie". Ustawa nie dotyczy innych inwestycji, w tym tych związanych z eksploatacją złóż kruszywa naturalnego.
Zgodnie nadto z przepisami szczególnymi tejże ustawy inwestorem w zakresie prowadzonych inwestycji może być określony krąg podmiotów: regionalny zarząd gospodarki wodnej, urząd morski, marszałek województwa działającego w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa oraz wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, województwo, powiat, gminę lub partner prywatny w rozumieniu o partnerstwie publiczno-prywatnym. Spółka "A" Sp. z o.o. z siedzibą w C. nie jest podmiotem, który mógłby być traktowany jako inwestor w rozumieniu ww. przepisów.
Reasumując, w ocenie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., ustalenia decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej oraz treść art. 29 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, nie wyłączają obowiązków innych podmiotów wynikających z obowiązujących przepisów prawa. W tym stanie rzeczy zarówno decyzja organu I jak i II instancji nie zasługują na pozostanie w obrocie prawnym.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem, a tym samym skarga, jako niezasadna, nie zasługuje na uwzględnienie.
Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż w myśl art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia.
Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności przedmiotowej sprawy podzielić należy wyrażony przez Kolegium pogląd, iż wprawdzie ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje, że osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt (szczegółowe uregulowania zawiera w tej mierze art. 20 i nast. ustawy to jednak w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych przewidujący, że do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Art. 29 ust. 1 tejże ustawy jest przepisem o charakterze szczególnym, który wyłącza tym samym zastosowanie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w odniesieniu do nieruchomości, które są wymienione w decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych.
Oznacza to, jak trafnie wskazuje Kolegium, że takie grunty rolne lub leśne nie podlegają procedurze wyłączenia z produkcji rolnej lub leśnej na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ani też nie znajdują do nich zastosowania przepisy o rekultywacji gruntów rolnych i leśnych.
Bezspornym w sprawie jest, iż "A" Sp. z o.o. z siedzibą w C., zwróciła się z wnioskiem do Starosty [...] o uznanie rekultywacji za zakończoną i wygaśnięcie płatności opłat rocznych w stosunku do gruntów czasowo wyłączonych z produkcji rolniczej w celu eksploatacji kruszywa naturalnego wymienionymi na wstępie decyzjami. Bezspornym jest także, iż wnioskowane grunty objęte zostały decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, udzielającą pozwolenia na realizację inwestycji przeciwpowodziowej pn.: "Zbiornik przeciwpowodziowy [...] na rzece [...] w województwie [...] (polder)".
W konsekwencji nie ulega, zdaniem Sądu, wątpliwości, iż w odniesieniu do gruntów tych nie znajduje zastosowania ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym jej przepisy o rekultywacji. Art. 29 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych jest bowiem jasny, klarowny i jednoznaczny, a tym samym nie można w drodze wykładni podejmować prób nadania mu innej treści niż wprost w nim wyrażona. Przywołany przepis jednoznacznie wyłącza bowiem zastosowanie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w odniesieniu do wszystkich nieruchomości, które są wymienione w decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, niezależnie od tego czy wskazane zostały jako tereny niezbędne do realizacji inwestycji, czyli te, na których będą prowadzone prace budowlane, czy też jako tereny niezbędne do funkcjonowania, na których trwale ogranicza się sposób korzystania.
Art. 29 ust. 1 ustawy nie specyfikuje bowiem nieruchomości w zależności od tego jaka działalność będzie na gruntach tych prowadzona, a jedynym kryterium decydującym o wyłączeniu spod działania ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest fakt objęcia terenu decyzją, o której mowa powyżej. To zaś, że w ostatecznej decyzji Wojewoda [...] ujął przedmiotowe grunty jest w sprawie bezsporne.
W konsekwencji argumentacja sformułowana w skardze dotycząca zarówno przyszłego przeznaczenia terenu, jak też podmiotu będącego inwestorem w świetle jednoznacznej treści art. 29 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych nie może zostać uwzględniona i może stanowić jedynie adresowany do ustawodawcy postulat de lege ferenda sugerujący celowe zdaniem skarżącego zmiany bądź doprecyzowanie przywołanej normy.
W konsekwencji poprawnie organ I instancji umorzył prowadzone z wniosku A" Sp. z o.o. postępowanie albowiem objęcie wymienionych we wniosku gruntów wskazaną wyżej ostateczną decyzją Wojewody spowodowało, iż kwestia obowiązków przewidzianych ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych stała się bezprzedmiotowa. Prawidłowo zatem rozstrzygnięcie to utrzymało w mocy Kolegium zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją.
W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi uznając ją za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.