Wyrok WSA w Gliwicach z 23 listopada 2018 r., II SA/Gl 577/18

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 23 listopada 2018 r.

Sprawa

sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi uchyla zaskarżoną decyzję.

Skład

Sędzia WSA Artur Żurawik przewodniczący
Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski sprawozdawca
Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski
specjalista Magdalena Dąbek protokolant

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 i 2180), zwanej też dalej ustawą lub Prawem wodnym oraz art. 104 Kpa, Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. określił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Warszawa, ul. Mińska 25, za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 3,00 zł za wprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej.

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w dniu [...] r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w G., dalej też jako Wody Polskie, na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego ustaliło taką opłatę w formie informacji rocznej, wskazując, że ma ona zostać uiszczona w czterech wskazanych w tej informacji ratach i terminach.

W dniu [...] r., bez zachowania 14-dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad – Warszawa, złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za odprowadzanie do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, ustaloną w powołanej informacji rocznej. Podniosła, że sposób przekazania informacji o wielkości opłaty uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości jej naliczenia.

Wody Polskie reklamacji tej nie uwzględniły stwierdzając, że zgodnie z art. 273 ust. 2 ustawy reklamację składa się odpowiednio do Wód Polskich albo właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz art. 272 ust. 17 albo 22 ustawy. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad – Warszawa wniosła zaś reklamację po terminie wynikającym z art. 273 ust. 2, bo [...] r. Otrzymując informację roczną [...] r. termin na złożenie reklamacji minął [...] r. Z uwagi na niedopełnienie wymogów formalnych reklamacja nie mogła być zatem rozpatrzona pod względem merytorycznym.

W tej sytuacji zgodnie z art. 273 ust. 6 Prawa wodnego w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji.

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad – Warszawa korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia [...] z dnia [...] r. wydanego przez Marszałka Województwa Śląskiego na odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do Potoku [...] istniejącym wylotem [...] w km [...], pochodzących z terenu stacji paliw – Obwód Utrzymania Autostrady "A" w ilości 3,03 l/s, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne.

Dalej stwierdzono, że określania wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 4 Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2505).

Zgodnie z art. 271 ust. 4 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za odprowadzenie wód do wód ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s. Z § 6 tego rozporządzenia wynika, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,5 zł na dobę za 1m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych.

Opłata stała obliczana jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 2,5 zł, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym w ilości 3,03 l/s, wynoszącego w przeliczeniu 0,00303 m3/s.

W skardze do sadu administracyjnego na powyższą decyzję wniesionej z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie zarzucono, że została ona wydana z naruszeniem:

1. przepisów art. 271 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez nałożenie obowiązku wnoszenia opłat za usługi wodne na podmiot niezobowiązany do ponoszenia takich opłat,
2. art. 7 Kpa i 77 Kpa, polegającym na pobieżnym wyjaśnieniu stanu faktycznego zachodzącego w niniejszej sprawie w kontekście istotnego błędu w ustaleniach dotyczącego podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłaty, chociaż z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika dokładnie kto jest podmiotem zobowiązanym,
3. art. 57 Kpa poprzez przyjęcie, że termin do złożenia "odwołania" został uchybiony, chociaż termin ten nie rozpoczął swojego biegu z uwagi na okoliczność, iż decyzja została skierowana do podmiotu, który nie był stroną postępowania, co skutkuje nieważnością postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 Kpa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że informacja roczna z dnia [...] r. została skierowana do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w Warszawie, która nie była stroną postępowania pozwolenia wodnoprawnego – decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] r. nr [...], wydanej na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie z siedzibą przy ul. [...]. Stroną postępowania w którym pozwolenie to było wydane był bowiem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w K. Z informacji rocznej nie wynikało przy tym z jakiego pozwolenia wodnoprawnego opłata została naliczona. Ustalono to dopiero w oparciu o rozmowę telefoniczną z Zarządem Zlewni w G. Stosownie do właściwości wynikającej z "art. 18 ust. 1, 2 i 3" ustawy o drogach publicznych informacja została zatem przesłana do załatwienia do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w K. W konkluzji stwierdzono, że podmiotem postępowania w sprawie powinien być Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w imieniu którego zgodnie z właściwością działa Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad – właściwa terytorialnie ze względu na wydane pozwolenie wodnoprawne, tj. Oddział w K. Skierowanie decyzji do urzędu obsługującego ten organ powoduje, że postępowanie dotknięte jest wadą o której mowa w art. 156 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu ZWP w G. wniósł o jej oddalenie podtrzymując co do podstaw i kwoty wymierzenia opłaty stałej stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie odniósł się zaś w ogóle do zarzutów w przedmiocie podmiotu do którego została skierowana informacja roczna, terminu wniesienia reklamacji oraz adresata zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja ostać się nie mogła albowiem została wydana z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), oczywistym naruszeniem przepisów postępowania art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 Kpa.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można udzielić jednoznacznej odpowiedzi do kogo, jako podmiotu zobowiązanego, informacja roczna z dnia [...] r. i zaskarżona decyzja została skierowana, a mianowicie czy do Generalnej Dyrekcji DKiA w Warszawie czy też do jej Oddziału w Warszawie, skoro właśnie adres tego Oddziału został wymieniony w obu tych dokumentach. Do kwestii tej, akcentowanej w skardze, organ w odpowiedzi na skargę w ogóle się nie ustosunkował, również w kontekście stwierdzonego w decyzji uchybienia terminowi do wniesienia reklamacji o jakim mowa w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego. Gdyby bowiem przyjąć, że informacja roczna i decyzja zostały skierowane do GDDKiA Oddział w Warszawie to niewątpliwie ich adresatem byłby niewłaściwy podmiot. Tym samym należałoby przyjąć, że termin do złożenia reklamacji rozpoczął swój bieg do daty jej doręczenia GDDKiA Oddział w K. Nadto skoro z informacji nie wynikało z jakim pozwoleniem wodnoprawnym naliczana opłata jest związana to skierowane do Wód Polskich pismo GDDKiA Oddział w K. z dnia [...] r. należało traktować jako wniosek o uzupełnienie informacji i ewentualnie wniosek o przywrócenie uchybionego terminu. W konsekwencji w świetle zgromadzonego dotychczas w sprawie materiału dowodowego brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że wniesiona reklamacja nie podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu.

W świetle treści art. 7 – art. 10 Kpa nie może przy tym ulegać wątpliwości, że treść informacji rocznej powinna zawierać podstawowe dane umożliwiające jej adresatowi odniesienie się do zasadności wynikającego z tej informacji zobowiązania, w tym niewątpliwie, dokładne odwołanie się do pozwolenia wodnoprawnego z podaniem jego daty, oznaczenia treści oraz adresata (jeżeli nie dołączono jego odpisu), co w niniejszej sprawie z naruszeniem powyższych przepisów postępowania nie miało miejsca. Pozwolenie takie nie zostało przy tym dołączone nie tylko do akt administracyjnych ale również do akt sądowych.

Odnośnie adresata zaskarżonej decyzji i wynikającego z niej obowiązku należy jednak przede wszystkim podnieść, że z akt sprawy nie wynika w jednoznaczny sposób czy jest nim Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (względnie jej Oddział) czy też Generalny Dyrektor DKiA (względnie Generalny Dyrektor Oddziału), a co ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia treści art. 29 i art. 30 Kpa w związku z treścią art. 18 i art. 18a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych). W świetle treści tych przepisów centralnym organem administracji rządowej reprezentującym Skarb Państwa jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który jedynie swoje zadania realizuje przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w skład której wchodzą oddziały w województwach, których obszar działania pokrywa się co do zasady z obszarem województwa - art. 18a ust. 1, 2 i 3 tej ustawy, a nie art. 18 jak błędnie wskazano w skardze. Oddziały GDDKiA są kierowane przez ich dyrektorów. W świetle tych przepisów, oddziały jak również Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, stanowiące w istocie urzędy obsługujące Generalnego Dyrektora DKiA, nie mają samodzielnej zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnej. Adresatem decyzji administracyjnych może być zatem jedynie Generalny Dyrektor.

Tylko też jedynie za działającego w jego imieniu może być uznany dyrektor oddziału jeżeli wykaże w tym względzie odpowiednie umocowania.

Z tego też względu mając jednocześnie na uwadze treść art. 50 w zw. z art. 25 i art. 26 ustawy p.p.s.a., Sąd uznał, że skarżącym w niniejszej sprawie jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działający na mocy udzielonego pełnomocnictwa przez Generalnego Dyrektora DKiA Oddział w Warszawie (co zostało wykazane ciągiem pełnomocnictw złożonych w postępowaniu sądowym), a nie działający we własnym imieniu Generalny Dyrektor tego Oddziału, co będzie miał też na uwadze Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, kierując zarówno prawidłowo sporządzoną informację roczną i ewentualnie ponownie wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 ustawy decyzję do Generalnego Dyrektora DKiA działającego za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

Wobec niedostatecznego wyjaśnienia sprawy w powyższym zakresie nie można odeprzeć też zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 271 ust. 1 Prawa wodnego.

Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a.