Wyrok WSA w Gliwicach z 31 lipca 2019 r., II SA/Gl 577/19

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 31 lipca 2019 r.

Sprawa

sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r., nr [...].

Skład

Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.)
asystent sędziego Natalia Graczyk protokolant

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 24.08.2018 r. S. S. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z prośbą o przyznanie na rzecz jej małoletnich synów M. (ur. [...]) i N. (ur. [...]) zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2018/2019.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Z., nie przyznano skarżącej prawa do wnioskowanych świadczeń. Organ podniósł, że w dniu 14.11.2018 r. wpłynęło oświadczenie L. S. byłego męża skarżącej, w którym podał, że mieszka w osobnym pokoju w domu należącym do byłej żony i dokłada się do rachunków, ma stały kontakt z dziećmi, ale prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z tego powodu w dniu 30 listopada 2018 r. przeprowadzony został wywiad środowiskowy i ustalono, że zamieszkuje on pod adresem skarżącej od przełomu miesiąca września i października 2018 r. i ma dobry kontakt z dziećmi, rozmawia z nimi, interesuje się sprawami szkolnymi, pomaga im w odrabianiu lekcji, zabiera dzieci na basen i do kina. Z relacji samej skarżącej wynika, iż były mąż mieszka z nią i dziećmi oraz uczestniczy w ich wychowaniu. Zdaniem organu w skład rodziny skarżącej od miesiąca października 2018 r. wchodzi były mąż i dwaj synowie. Skarżąca w 2017 r., tj. w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, po odliczeniu dochodu utraconego, na podstawie świadectwa pracy, osiągnęła dochód, który wyniósł 955,09 zł. miesięcznie i pochodził z tytułu świadczenia emerytalno-rentowego. Natomiast były mąż w 2017 r. osiągnął dochód miesięczny z dwóch firm: w wysokości 765,45 zł., z tytułu zatrudnienia w firmie "A" S. S. od 23.02.2017 r. do 1.03.2017 r. oraz w firmie "B" Sp. z o.o. od 20.07.2017 r. do 8.12.2017 r., a także w firmie "C" Sp. z o.o. na umowę o pracę uzyskał dochód za miesiąc następujący po miesiącu, w którym dochód został uzyskany, tj. sierpień 2018 r. w wysokości 3 229,71 zł. Ogółem dochód wynosił 4 950,25 zł. (955,09 zł. + 764,45 zł. + 3 229,71 zł.), który podzielony przez 4 osoby stanowił kwotę 1 237,56 zł. i przekracza ustawowe kryterium dochodowe wynoszące 674,00 zł. na członka rodziny. Nadto w sprawie, z uwagi na fakt, iż wysokość przekroczonego kryterium dochodowego jest wyższa niż miesięczna wysokość zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, nie znajduje zastosowania zasada określona w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, dalej w skrócie: "ustawa").

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym wyraziła niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia organu I instancji. Podniosła, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe tylko z synami M. i N., a ich ojciec mieszka w jej domu tylko doraźnie z uwagi na problemy mieszkaniowe. Obecnie jest po rozwodzie i posiada zasądzone alimenty. Samodzielnie jako osoba niepełnosprawna zajmuje się edukacją, wychowaniem i zabezpieczeniem niezbędnych potrzeb synów. Ojciec synów z uwagi na chorobę alkoholową nie zajmuje się wychowaniem dzieci, co było jednym z powodów rozwodu, przeszedł leczenie odwykowe i na czas rozwiązania swoich problemów mieszkaniowych zamieszkał w jej domu, ale prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i utrzymuje z synami tylko kontakt. Nadto, ma postanowieniem sądu ograniczone prawa rodzicielskie. Z tego powodu, organ I instancji nie miał prawa w drodze wywiadu środowiskowego ustalać składu jej rodziny i uznać, że utrzymywanie kontaktów świadczy o wychowaniu dzieci.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "k.p.a."), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia 16.01.2019 r. Po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz przytoczeniu treści przepisów ustawy, organ odwoławczy uznał, że w dniu 14.11.2018 r. do organu I instancji wpłynęło oświadczenie byłego męża skarżącej w którym między innymi wskazał, iż (cytat): "mieszkam w domu należącym do byłej żony S. S., mieszkam w osobnym pokoju, dokładam się do rachunków. Prowadzę jednoosobowe gospodarstwo domowe, mam stały kontakt z synami M. i N. S.". Skarżąca również w oświadczeniu z dnia 22.11.2018 r. podała, iż zamieszkuje wraz z dziećmi i jej byłym mężem, który prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, oraz (cytat) "były mąż bierze udział w wychowaniu dzieci, ma z nimi dobry kontakt. Raz w tygodniu wychodzą do kina czy na pizzę". Z uwagi na fakt, że skarżąca miała przyznane na mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] świadczenie wychowawcze na rzecz dzieci, na okres od 1.10.2018 r. do 30.09.2019 r., przeprowadzono rodzinny wywiad środowiskowy w celu weryfikacji miejsca zamieszkania synów skarżącej. Z ustaleń wywiadu przeprowadzonego w dniu [...] wynika, że ojciec synów zamieszkuje pod adresem, pod którym zamieszkuje skarżąca od przełomu września i października 2018 r. i ma dobry kontakt z dziećmi, rozmawia z nimi, interesuje się sprawami szkolnymi, pomaga im w odrabianiu lekcji, zabiera dzieci na basen, do kina. W dziale IV wywiadu "Wnioski pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad" podano, że skarżąca oświadczyła, iż jej były mąż na co dzień rozmawia z dziećmi i uczestniczy w ich wychowaniu. Wobec powyższego organ I instancji uznając, iż rodzice pomimo - jak podają - prowadzą odrębne gospodarstwa domowe, to wspólnie wychowują dzieci, dlatego podjął czynności związane z ustaleniem dochodu wszystkich członków rodziny skarżącej. W myśl art. 3 pkt 17a) ustawy, osoba samotnie wychowująca dziecko - oznacza to pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Wobec tego, iż w przedmiotowym przypadku skarżąca jest osobą rozwiedzioną, jednak dzieci są wychowywane są przez oboje rodziców, zatem nie można jej uznać za osobę samotnie wychowującą dzieci w rozumieniu ustawy. Jak wynika z akt sprawy, w sytuacji skarżącej miała miejsce utrata dochodu z tytułu utraty zatrudnienia z firmy "D" Sp. z o.o. z dniem 26.01.2018 r., wobec tego należy ten dochód potraktować jako utracony (na podstawie świadectwa pracy). Z wydruków z systemu informatycznego E-Podatki z dnia 20.09.2018 r. wynika, że w 2017 r. osiągnęła dochód w wysokości 31 737,04 zł. (tj. przychód pomniejszony o koszty uzyskania przychodu), z tego na podstawie świadectwa pracy należy utracić kwotę 19 142,40 zł. Dochód samej skarżącej stanowił kwota 12 594,64 zł., pochodząca z tytułu świadczenia emerytalno-rentowego, która pomniejszona o składkę zdrowotną w kwocie 1 133,5 2 zł., wynosi 11 461, 12 zł., a podzielona przez 12 miesięcy stanowi 955,09 zł. miesięcznie. Z wydruków systemu informatycznego E-Podatki z dnia 5.12.2018 r. wynika, że w 2017 r. były mąż skarżącej osiągnął dochód w wysokości 12 210,75 zł. (tj. przychód pomniejszony o koszty uzyskania przychodu). Od tego dochodu odjęto podatek należny, składki na ubezpieczenie społeczne i składki na ubezpieczenie zdrowotne, dochód wynosił 9 185,35 zł. (12 210,75 zł. - 467,00 zł. - 1 599,9 1 zł. - 958,49 zł.), który podzielony przez 12 miesięcy wynosił 765,45 zł. miesięcznie. Dochód ten osiągnął w dwóch firmach – "A" S. S. i "B" Sp. z o.o. Spółka komandytowa, który z uwagi na zakończenie zatrudnienia należy traktować jako utracony. W tej sytuacji miało miejsce także uzyskanie dochodu po roku bazowym, w związku z podjęciem zatrudnienia z dniem 23.07.2018 r. w firmie "C" Sp. z o.o. w W., najpierw na okres próbny do dnia 22.10.2018 r., a następnie na umowę o pracę do dnia 23.10.2021 r. Wynagrodzenie za miesiąc sierpień 2018 r., tj. za miesiąc następujący po miesiącu w którym podjęto pracę wynosiło 3 229,71 zł. Łącznie dochód miesięczny rodziny w 2017 r. wynosił 4 184,80 zł. (955,09 zł. + 3 229,71 zł.), a podzielony przez 4 członków rodziny stanowi 1 046,20 zł. na osobę w rodzinie i przekracza kryterium dochodowe, wynoszące 674,00 zł. na członka rodziny. Natomiast zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674,00 zł. Zgodnie z art. 5 ust 3 i 3a ustawy w przypadku, gdy dochód rodziny wynoszący - 4 184,80 zł. przekracza kryterium dochodowe dla rodziny - 2 696,00 zł. (674 zł. x 4 osoby = 2 696,00 zł.) o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w kwocie ustalonej zgodnie z ust. 3a. W przedmiotowej sprawie dochód rodziny przekroczył kryterium dochodowe o kwotę 1 488,80 zł. Łączna kwota świadczeń rodzinnych, o którą wnosi skarżąca w okresie: od listopada 2017 r. do października 2018 r. wynosi 264,66 zł., składają się nań: zasiłek rodzinny - 248,00zł (2x124 zł.) oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu: rozpoczęcia roku szkolnego 2018/2019 po 100,00 zł. x 2 = 200,00 zł. (200,00 zł.: 12 = 16,66 zł. miesięcznie). Wobec tego łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługująca w tym okresie wynosi 264,66 zł. Dochód na osobę w rodzinie wynosi 1 046,20 zł., a dochód łączny rodziny wynosi 4 184,80zł (1 046,20 zł. x 4 osoby) i przekracza kwotę uprawniającą rodzinę do zasiłku rodzinnego o kwotę 1 488,80 zł. (4 184,80 zł. - 2 696,00 zł.). Z powyższego wynika, że miesięczny dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe dla rodziny o kwotę 1 488,80 zł., tj. o kwotę wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, która wynosi 264,66 zł., a w sytuacji skarżącej nie znajduje zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca nie zgodziła się z rozstrzygnięciem zarówno w organu I, jak i II instancji. Podała, że jej były mąż nie uczestniczy w wychowywaniu dzieci i to bezpośrednio wpływa na jej prawo do przyznania świadczeń rodzinnych. W związku z toczącym się postępowaniem w sprawie zadłużenia alimentacyjnego byłego męża i jego oświadczeniu o miejscu zamieszkania została wezwana do złożenia dodatkowych wyjaśnień dotyczących jej sytuacji. W dniu 22.11.2018 r. złożyła oświadczenie, że były mąż zamieszkuje pod jej adresem i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Pracownik organu I instancji podyktował jej dalszą treść oświadczenia, aby uporządkować dokumentację zbieraną w sprawie wpisując zapis: "były mąż bierze udział w wychowywaniu dzieci, ma z nimi dobry kontakt" oraz poinformował, że sytuacja faktyczna będzie ustalana w trakcie wywiadu w miejscu zamieszkania a oświadczenie ma tylko charakter formalny. W dniu 30.11.2018 r. odbył się wywiad środowiskowy, w trakcie którego skarżąca złożyła oświadczenie, w którym nie odnosiła się do kwestii wychowywania dzieci. Zdaniem skarżącej, pracownik przeprowadzający wywiad ocenił sytuację subiektywnie, opierając się na wybranych, wyrwanych z kontekstu przesłankach, że były mąż raz w tygodniu zabiera dzieci do kina lub na pizzę, rozmawia z nimi, pomaga w odrabianiu lekcji. W istocie odrabiał lekcje sporadycznie ze starszym synem z matematyki w razie problemów ze zrozumieniem materiału. Były mąż tylko jeden dzień w tygodniu poświęca dzieciom czas, natomiast w pozostałym okresie nie przebywa w domu. Działania podejmowane przez niego nie można uznać za wspólne wychowywanie, ponieważ całość obowiązków i problemów spoczywa na samej skarżącej, w tym ich wychowanie. Wszelkie sprawy związane ze zdrowiem i edukacją synów skarżąca sama załatwia, jak też podejmuje decyzje dotyczące wszystkich spraw życiowych. Nie zrozumiałe jest zatem uznanie, że były mąż uczestniczy w wychowaniu synów. Zdaniem skarżącej, sam fakt utrzymywania kontaktów nie świadczy o wspólnym wychowywaniu, bo ojcowie nie zamieszkujący pod jednym adresem z dziećmi również utrzymują kontakty, spędzają z nimi wolny czas lub odrabiają zadania szkolne i nie uznaje się, że uczestniczą w wychowaniu. Zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w Gliwicach z dnia 19.06.2018 r. władza rodzicielska nad małoletnimi synami została powierzona skarżącej przy jednoczesnym jej ograniczeniu wobec ojca, który ma prawo do kontaktowania się z nimi i współdecydowania o istotnych sprawach z nimi związanych. Skarżąca uważa, że fakt łożenia na dzieci nie oznacza wspólnego wychowywania. Już w odwołaniu wielokrotnie zaprzeczała, że wspólnie wychowuje dzieci z byłym mężem, pomimo to organ odwoławczy nie odniósł się do tego faktu opierając rozstrzygnięcie tylko na uprzednio złożonych oświadczeniach i subiektywnych wnioskach pracownika przeprowadzającego wywiad. Ponadto, nie ma podstawy prawnej do wykorzystywania wywiadu środowiskowego w postępowaniu w sprawie świadczeń rodzinnych za wyjątkiem zasiłku pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Nadto, sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co wynika z treści art. 133 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 15.02.2019 r., utrzymująca w mocy decyzję z dnia 16.01.2019 r. Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy w Z., która odmówiła przyznania skarżącej wnioskowanych na synów świadczeń.

Materialnoprawną podstawą obu wymienionych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, zwanej dalej w skrócie: "u.ś.r."), która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania (art. 1 ust. 1). W myśl art. 2 u.s.r. świadczeniami rodzinnymi są m.in. zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego, a prawo do świadczeń rodzinnych, w oparciu o art. 24 ust. 1 u.s.r., ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku przysługuje między innymi: rodzicom, jednemu z rodziców lub opiekunowi prawnemu dziecka (art. 4 ust. 2 u.ś.r.). Osoba uprawniona w myśl powołanego przepisu może uzyskać przedmiotowe świadczenie tylko wówczas, jeśli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674,00 zł. Przepisy u.ś.r. zawierają również unormowania dotyczące sposobu obliczenia dochodu w sytuacji jego utraty bądź jego uzyskania w określonych w tych przepisach latach kalendarzowych (art. 5 ust. 4-4c u.ś.r.). Zasadniczo natomiast, dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2a u.ś.r.). Okres zasiłkowy to okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10 u.ś.r.). W przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego (art. 5 ust. 4 u.ś.r.). Z kolei, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych (art. 5 ust. 4b u.ś.r.). Dochód stanowią m. in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1509, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 3 pkt 1 lit. a), jak też kwoty otrzymane na podstawie art. 27f ust. 8-10 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (art. 3 pkt 1 lit. c). Przez uzyskanie dochodu należy rozumieć uzyskanie dochodu spowodowane np. uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 3 pkt 24 u.ś.r.), a sama utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną m. in.: utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych (art. 3 pkt 23 lit. b u.ś.r.), utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, (art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r.), utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 3 pkt 23 lit. h u.ś.r.). Należy zwrócić uwagę, iż celem przyznania zasiłku rodzinnego jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Jak podkreśla się w doktrynie, "społeczno-gospodarcze przeznaczenie świadczeń rodzinnych nie powinno polegać na utrzymywaniu rodzin, lecz raczej na utrzymywaniu dziecka" (M. Rozbicka-Ostrowska, w: I. Kamińska, J. Matarewicz, M. Rozbicka-Ostrowska, Komentarz do spraw administracyjnych, 2015, Lex, Rozdział III.1.2), bowiem "charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę" (Komentarz do art. 4, K. Małysa-Sulińska (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych, Lex, 2015). Zatem świadczenia rodzinne są skierowane generalnie do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 2 u.ś.r., które sprawują opiekę nad dzieckiem. Co do zasady, zgodnie z art. 96 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 682), to rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim oraz są obowiązani troszczyć się o jego fizyczny i duchowy rozwój, a także należyte przygotowywanie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma przepis art. 3 pkt 17a u.ś.r., w którym zawarta została definicja legalna pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko". Zgodnie z tym przepisem, zwrot osoba samotnie wychowująca dziecko oznacza pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Powodem przyjęcia przez ustawodawcę tej definicji był fakt, że zwrot "osoba samotnie wychowująca dziecko" jest zwrotem wieloznacznym i nieostrym. Z kolei na gruncie przepisów u.ś.r. pełni rolę zwrotu, którego ujednoznacznienie nie jest możliwe dzięki wykorzystaniu kontekstu językowego, konieczne zatem staje się sformułowanie definicji legalnej (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2008, s. 203-205). Część, określająca stan cywilny osoby samotnie wychowującej dziecko nie wymaga interpretacji z powodu dookreślonego charakteru i jest zrozumiała, to: panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, jak i osoba rozwiedzioną. Inna jest natomiast sytuacja w odniesieniu do dalszej części definicji, wyrażającej się w zwrocie: "chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem". W tym przypadku przyjąć należy, że ustawodawca decydując się na pozostawienie pewnego zakresu nieostrości, pozostawił tym samym interpretację zwrotu "wspólne wychowywanie dziecka" organom stosującym prawo. Odwołać się przy tym dodatkowo należy do Słownika Języka Polskiego pod red. prof. dr Stanisława Dubisza (Wyd. Naukowe PWN W-wa 2003, t. IV, str. 562), gdzie pod pojęciem "wychowanie" rozumie się całokształt zabiegów mających na celu ukształtowanie człowieka pod względem fizycznym, moralnym i umysłowym oraz przygotowanie go do życia w społeczeństwie. Istotne jest zatem kto faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem i go utrzymuje, czyli przede wszystkim podejmuje decyzje w jego ważnych życiowo sprawach i wpływa na wychowanie. Dodatkowo, w potocznym znaczeniu pojęcie "wychowanie", to długotrwałe oddziaływanie na drugiego człowieka, którego celem jest ukształtowania jego osobowości. Przy czym pojęcie wspólnego wychowania w rozumieniu powołanego art. 3 pkt 17a u.ś.r. zakłada wspólne zaspokajanie różnorodnych potrzeb dziecka, mieszczących się w pojęciu jego wychowania. Przejawia to się to w trosce o codzienny byt dziecka, jego fizyczny i psychiczny rozwój, zmierzający do wprowadzenia go do samodzielności przez zapewnienie mu nie tylko środków utrzymania, ale także właściwych warunków bytowych czy edukacyjnych. Zaspokajanie tych potrzeb nie musi wiązać się z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego. Jednak wspólne wychowanie dziecka nie może sprowadzać się jedynie do umożliwienia drugiemu rodzicowi okazjonalnych kontaktów z dzieckiem. Nie polega również na tym, że drugi z rodziców partycypuje finansowo w kosztach utrzymania wspólnego dziecka. Stąd też nie może budzić wątpliwości, że w realiach rozpatrywanej sprawy to skarżąca ma rzeczywisty wpływ na wychowanie synów, co potwierdzają jej oświadczenia i fakt posiadania zasądzonych alimentów na każdego z nich po 500, -zł. Niesporne jest także, że skarżąca jest rozwiedziona i jej były mąż ma wyrokiem Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] sygn. akt [...] ograniczoną władzę rodzicielską nad synami (k. 33 akt administracyjnych). Istotne jest przy tym również to, że mimo zamieszkiwania razem jej były mąż raz w tygodniu zabiera dzieci do kina lub na pizzę, rozmawia z nimi, pomaga sporadycznie w odrabianiu lekcji z matematyki ze starszym synem w razie problemów ze zrozumieniem materiału, natomiast w pozostałym okresie nie przebywa w domu. Z tego powodu całość obowiązków wychowawczych, edukacyjnych i życiowych problemów spoczywa na samej skarżącej, która jest osobą niepełnosprawną. W okolicznościach tej sprawy, nie można było także pominąć znajdującego się w aktach administracyjnych oświadczenia z dnia [...] byłego męża skarżącej, który podał, iż (cytat): "mieszkam w domu należącym do byłej żony (...), mieszkam w osobnym pokoju, dokładam się do rachunków. Prowadzę jednoosobowe gospodarstwo domowe, mam stały kontakt z synami (...)". Treść przywołanego oświadczenia oraz zestawienie wydatków znajdujące się w aktach administracyjnych (k.

34. nie wspomina nic o wspólnym wychowywaniu synów. W konsekwencji powyższych ustaleń, nie można przyjąć, by w sprawie została wykazana okoliczność wspólnego wychowywania synów przez skarżącą z ich ojcem skutkująca wliczeniem do dochodów rodziny skarżącej również dochodów jej byłego męża, w oparciu o treść art. 3 pkt 1 i 2 w związku z art. 5 pkt 1 u.ś.r. Dla treści podjętych rozstrzygnięć istotne znaczenie ma przede wszystkim wspólne wychowywanie synów skarżącej przez ich ojca, czego jednak nie wykazano, z tego powodu wydane w sprawie decyzje są przedwczesne. Stan faktyczny nie został prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Z tego powodu kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757-757). Nadmienić trzeba, że stosownie do treści art. 79 § 1 i § 2 k.p.a., strona postępowania administracyjnego powinna była być zawiadomiona o terminie i miejscu przeprowadzonego dowodu z przesłuchania świadka, a takim jest były mąż skarżącej. Nie można przy tym jednak pomijać postanowień przepisu art. 81 k.p.a., zgodnie z którym, okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Organy orzekające w sprawie nie zauważyły, że obie decyzje zostały wydane po obowiązującej od dnia 1 czerwca 2017 r. nowelizacji ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), wprowadzającej przepisy art. 7a i art. 81a k.p.a., w których wyrażono zasady "przyjaznej wykładni" i "przyjaznego" ustalenia stanu faktycznego, mających wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Z kolei zgodnie z art. 81a k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak uczynił to w sposób wybiórczy, przez co jego rozstrzygnięcie należy uznać za nieodpowiadające prawu, na co również wskazują zarzuty skargi, albowiem bez należytej staranności i wnikliwości dokonał oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego, czym naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i wiążą organy orzekające w sprawie (art. 153 p.p.s.a.). Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej z dnia 24 sierpnia 2018 r. organ pierwszej instancji uzupełni zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz dokona ponownej analizy stanu faktycznego i prawnego, a także w sposób właściwy uzasadni wydane w sprawie rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy, organy obu instancji, wydając w sprawie rozstrzygnięcia, dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7a, art. 77 § 1, art. 81a i art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik przez nieustalenie w sposób prawidłowy wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych związanych z ustaleniem składu rodziny i dochodu skarżącej, a także naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na jej wynik, w szczególności definicji osoby samotnie wychowującej dziecko zawartej w art. 3 pkt 17a w związku z pkt 2 i 3 oraz art. 5 ust. 1 i 2 u.ś.r. Z tych względów, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.