Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Miejska W. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1874) i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840), po przeprowadzeniu konsultacji społecznych, przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta W. W § 3 uchwały postanowiono o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Powyższa uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 3 kwietnia 2018 r.
Pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r. z up. Wojewody Śląskiego powiadomiono o wszczęciu postępowania nadzorczego, a następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia [...] r. stwierdzono nieważność powyższej uchwały w całości jako niezgodnej z art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523). Zdaniem organu nadzoru, zakwestionowana uchwała nie ma cech, które uniemożliwiałyby zakwalifikowanie jej do kategorii aktów prawa miejscowego. Nie rozstrzyga bowiem o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, a jedynie wówczas byłoby aktem prawa miejscowego. Nieprawidłowe określenie daty wejścia w życie uchwały uzależnione od daty jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, stanowi zaś istotne naruszenie prawa, skutkujące jej nieważnością w całości. Dla poparcia stanowiska organ nadzoru przywołał orzecznictwo sądowe.
W skardze do sądu administracyjnego Gmina W. działając na podstawie uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] r., wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt,
- - art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994).
- - art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych...,
- - art. 87 ust. 2, art. 88 i art. 94 Konstytucji RP.
Zdaniem skarżącej, przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Taki pogląd jest prezentowany w najnowszym orzecznictwie sądowym, które przywołano, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3245/14.
Uchwała ta rozstrzyga bowiem o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu wypełnienia zadań własnych. Zatem jest skierowana do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania ustawowe.
Organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona.
Trafnie bowiem organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. Stąd też uzależnienie jej wejścia w życie od upływu 14 dni od daty jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego stanowi naruszenie art. 4 i art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, wyżej powołanej. Naruszenie to skutkuje nieważnością uchwały w całości, bowiem wyeliminowanie jedynie § 3 uchwały, nie doprowadziłoby do stanu zgodnego z prawem z braku wskazania daty wejścia w życie.
Zaskarżony akt nadzoru został też podjęty w ustawowym terminie i zawiera należyte uzasadnienie faktyczne i prawne.
Organ nadzoru wykazał zatem spełnienie przesłanek z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 994).
W orzecznictwie sądowym sporna jest kwestia charakteru prawnego uchwały, podjętej na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, wyżej powołanej. Ustawodawca nie stwierdził wprost, że coroczny program opieki nad bezdomnymi zwierzętami jest aktem prawa miejscowego – w przeciwieństwie do regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454). Zakres przedmiotowy takiego regulaminu przesądza bowiem, że skierowany jest do kręgu bliżej nieokreślonej liczby podmiotów, rodząc po ich stronie prawa i obowiązki. Tymczasem katalog zadań gminy określa art. 3 tej ustawy. I tak, do zadań gminy należy zapobieganie bezdomności zwierząt na zasadach określonych w przepisach o ochronie zwierząt i zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt oraz współdziałanie z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie (pkt 14 i 15 art. 3 ust. 1 ustawy). Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. (Dz. U. Nr 230 poz. 1373 z 2011 r.). Na mocy ustawy z dnia 16 września 2011 r. dokonano także nowelizacji ustawy o ochronie zwierząt.
Na mocy tej nowelizacji wprowadzono obowiązek podjęcia uchwały w przedmiocie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zakres przedmiotowy tego programu reguluje art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt (obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1840).
Co do zasady, program ten określa zadania gminy. Ustawodawca nie określił wprost, aby akt miał przymiot prawa miejscowego (art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 tej ustawy). Stąd też w orzecznictwie sporna jest kwestia charakteru prawnego takiego programu.
Jednakże zdaniem składu orzekającego, charakter uchwały winien podlegać indywidualnej ocenie. Skarżąca nie wskazała żadnych postanowień uchwały, mających charakter generalny i abstrakcyjny. Działając z urzędu sąd dokonał analizy treści uchwały i nie stwierdził, aby wynikały z niej uprawnienia i obowiązki bliżej nieokreślonego kręgu podmiotów. Uchwałodawca określił jedynie zadania Miasta W. oraz źródło finansowania i wysokość środków przeznaczonych na realizację programu w 2017 r.
Zatem uchwała określa jedynie zadania gminy w zakresie wyznaczonym w art. 11a ust. 2 ustawy. Została też podjęta po zaopiniowaniu przez podmioty wskazane w ust. 3 tego przepisu oraz w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie (do dnia 31 marca 2017 r.). Charakter zawartych w niej postanowień nie pozwala na stwierdzenie, że zawiera normy powszechnie obowiązujące, regulujące uprawnienia i obowiązki bliżej nieokreślonego kręgu osób (podmiotów). Uchwała nie wywiera zatem skutków "zewnętrznych" jako typowych dla aktów prawa miejscowego. Taki też pogląd wyrażono w prawomocnym wyroku tut. sądu z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 102/18.
Brak zatem podstaw do ferowania zarzutu naruszenia art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, wyżej powołanej oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 87 ust. 2, art. 88 i art. 94 Konstytucji.
Z tych wszystkich względów nie stwierdzając istotnego naruszenia prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).