Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. (dalej PINB) działając w oparciu o art. 123 § 1 k.p.a. i art. 49 b ust. 6 w związku z art. 49 b ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) zezwolił Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w C. na dokończenie budowy ogrodzenia usytuowanego w przejeździe bramowym wielorodzinnego budynku tej wspólnoty. W uzasadnieniu podał, że postanowieniem z dnia [...] wstrzymał prowadzone samowolnie (bez wymaganego zgłoszenia) roboty budowlane przy budowie przedmiotowego ogrodzenia. Postanowieniem tym nałożono także na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni: projektu ogrodzenia wraz z opisem technicznym, projektu zagospodarowania działki, opinii technicznej potwierdzającej prawidłowość dotychczas zrealizowanych robót oraz oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Po przedłożeniu przez Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...] w C. wymaganych dokumentów następnym postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł. Wobec uiszczenia zaś przez inwestora tej opłaty organ był zobligowany przepisem art. 49 b ust. 6 Prawa budowlanego do wydania postanowienia zezwalającego na dokończenie budowy ogrodzenia.
Od tego postanowienia zażalenie do Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosło dziewięcioro mieszkańców ul. [...], którzy domagali się jego uchylenia. Podali, że postanowienie to pozbawia ich w trybie administracyjnym prawa przejazdu i przechodu przez nieruchomość Wspólnoty. Do zażalenia dołączyli kopię oświadczenia zamieszczonego w aktach notarialnych, którymi członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] nabyli prawo własności lokali w tym budynku. Zgodnie z tym oświadczeniem nabywcy lokali zobowiązali się, że nie będą czynili przeszkód w korzystaniu z przejazdu i przechodu po pasie gruntu o szerokości [...] metrów wchodzącym w skład nieruchomości prowadzącym od ul. [...] w kierunku północnym, aż do granicy działki nr [...]. Zażalenie to zostało następnie uzupełnione pismem K.Z. z dnia [...], która zarzuciła, że prowadząc procedurę legalizacyjną samowolnie realizowanego przez Wspólnotę Mieszkaniową ogrodzenia PINB celowo pominął w sprawie opinię Prezydenta Miasta C. Tymczasem organ ten ma negatywne stanowisko w tej kwestii.
Wskazała, że mieszkańcy domów szeregowych i jednorodzinnych zlokalizowanych między budynkiem przy ul. [...], a budynkiem przy ul. [...] mają bardzo duże kłopoty z dojazdem do swoich posesji. Po drodze istniejącej między tymi budynkami z uwagi na jej szerokość nie mogą swobodnie poruszać się też samochody odbierające odpady komunalne, a także samochody straży pożarnej czy pogotowia ratunkowego.
Zaskarżonym postanowieniem Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał on art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. oraz art. 49 b ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Podał, że stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. znajduje uzasadnienie prawne. Zauważył, że do Księgi Wieczystej Nr [...] urządzonej dla nieruchomości Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w C., oznaczonej jako działka nr [...], nie została wpisana służebność prawa przechodu i przejazdu. Działka zaś między tym budynkiem, a budynkiem przy ul. [...] wykorzystywana przez wnoszących zażalenie jako droga dojazdowa nie jest drogą publiczną, gdyż nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Zgadzając się z wnoszącymi zażalenie, że realizacja przedmiotowego ogrodzenia powodująca zamknięcie przejazdu przez bramę budynku przy ul. [...] stanowi utrudnienie komunikacyjne, organ odwoławczy odesłał jednak osoby korzystające dotychczas z tego przejazdu na drogę postępowania cywilnego.
Skargę na to rozstrzygnięcie i poprzedzające je orzeczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli K.Z. i R.Z. współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...] w C., domagając się stwierdzenia nieważności obu "decyzji", bądź ich uchylenia. Podali, że orzeczenia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 144 k.c. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Skarżący za kuriozalne uznali stwierdzenie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że roszczeń z tytułu spowodowanego przedmiotową budową utrudnienia komunikacyjnego mogą dochodzić przed sądami powszechnymi na drodze powództwa cywilnego. Zakwestionowali też pogląd, że rozstrzygające znaczenie w przedmiocie ustanowienia służebności gruntowej ma jej wpis do księgi wieczystej.
W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrolując zaskarżone postanowienie pod względem zgodności z prawem, jak to nakazuje art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), a także nie będąc związany stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami uznał bowiem, że zostało wydane bez podstawy prawnej.
Bezsporne w sprawie jest, że Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w C. rozpoczęła budowę ogrodzenia na terenie swojej nieruchomości mimo wniesienia przez Prezydenta Miasta C. decyzją z dnia [...] nr [...] sprzeciwu do dokonanego przez nią zgłoszenia tej budowy. Zasadnie, zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. uznał, że do likwidacji skutków tej samowoli budowlanej należy zastosować przepisy zawarte w art. 49 b ustawy Prawo budowlane. Po uznaniu, że budowa przedmiotowego ogrodzenia jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w aktach sprawy brak informacji w oparciu o jakie dokumenty organ zajął to stanowisko) organ nadzoru budowlanego I instancji uruchomił procedurę legalizacyjną przewidzianą przepisami art. 49b ust. 2 – ust. 6 Prawa budowlanego. Procedurę tę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zakończył wydaniem postanowienia opartego na przepisie art. 49 b ust. 6 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ, w przypadku gdy budowa nie została zakończona, po wniesieniu opłaty legalizacyjnej, zezwala w drodze postanowienia, na dokończenie budowy.
Zdaniem Sądu nie może ulegać wątpliwości, że postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia od postanowienia organu nadzoru budowlanego I instancji wydanego w oparciu o przepis art. 49 b ust. 6 Prawa budowlanego dotknięte jest kwalifikowaną wadą powodującą jego nieważność w związku z zaistnieniem przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawo do zażalenia wynikać musi z normy prawnej przewidującej takie prawo i w żaden sposób prawa takiego nie można domniemywać. Tymczasem normy dającej możliwość wniesienia zażalenia od postanowienia wydanego w oparciu o art. 49 b ust. 6 ustawy Prawo budowlane nie można wyprowadzić z przepisów tej ustawy. Możliwość taka nie wynika także z przepisu art. 141 k.p.a. stanowiącego, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, iż zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie, a zatem w przeciwieństwie do odwołania, które służy od każdej decyzji nieostatecznej, zażalenie służy tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi, bądź wynika to z przepisu zamieszczonego w prawie materialnym.
Dla oceny dopuszczalności zażalenia nie ma znaczenia wola podmiotu dotkniętego postanowieniem, czy przekonanie organu o konieczności zapewnienia obrony prawnej wyrażone w pouczeniu o prawie wniesienia zażalenia, jak to miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu. Sama w sobie nie ma także znaczenia ranga rozstrzyganej sprawy procesowej, jeśli ustawodawca nie uznał jej za na tyle istotną, by stworzyć możliwość jej kontroli w toku postępowania.
W świetle przeprowadzonej analizy należy zatem wskazać, że postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane bez podstawy prawnej, a zatem jest objęte hipotezą art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co pociąga za sobą obowiązek stwierdzenia przez Sąd jego nieważności. Ponownie rozpatrując zażalenie od postanowienia organu I instancji organ ten wyda zatem postanowienie o niedopuszczalności wniesionego zażalenia, w oparciu o art. 134 w związku z art. 144 k.p.a.
Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania oparte zostało na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 209 P.p.s.a. su.