Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach po rozpatrzeniu odwołania skarżącej D. B. od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną B. T. (dalej: osoba wymagająca opieki) działając m.in. na podstawie art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., w skrócie: "k.p.a.") orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia [...] skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Do wniosku załączyła orzeczenie o jego niepełnosprawności, z którego wynika zaliczenie do znacznego stopnia niepełnosprawności. Ponadto wraz z wnioskiem zostało złożone pisemne oświadczenie, z którego wynika, że matka osoby wymagającej opieki żyje, jest w wieku 76 lat, nie ma orzeczonego stopnia niepełnosprawności, choć choruje i sama wymaga opieki, która stara się zapewniać skarżąca.
Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta R. odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadniając odmowę organ wskazał, że oprócz skarżącej występują jeszcze inne osoby spokrewnione w pierwszej linii z niepełnosprawnym tj. matka niepełnosprawnego, przy czym nie posiada ona orzeczenia o niepełnosprawności.
Skarżąca nie zgodziła się z decyzją organu I instancji i wniosła odwołanie, w którym wyraziła swoje niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. Skarżąca nakreśliła ogólnie stan zdrowia niepełnosprawnego ojca, podkreślając konieczność sprawowania nad nim osobistej opieki. Ponadto wskazała, że matka niepełnosprawnego jest również osobą niepełnosprawną choć nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ze względu na stan zdrowia matka niepełnosprawnego znajduje się pod stałą opieką onkologa, leczy się również na nadciśnienie tętnicze, a ze względu na wiek ma trudności z poruszaniem i sama wymaga opieki. Ponadto ze względu na jej warunki mieszkaniowe wykluczone jest jej wspólne zamieszkiwanie z synem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a także ustalony w oparciu o akta sprawy stan faktyczny. Następnie Kolegium przytoczyło regulację prawną stanowiącą podstawę materialnoprawną decyzji wskazując przede wszystkim, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Organ podkreślił, że przepis art. 17 ust. 1a ustawy stanowi, iż osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie łub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zdaniem Kolegium przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wymaga stwierdzenia przez organ, iż spełnione zostały kumulatywnie następujące przesłanki 1/ osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 2/ osoba ubiegająca się o świadczenie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, 3/ wystąpiła konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osobę ubiegającą się o oświadczenie, 4/ pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności występuje związek przyczynowy, 5/ nie zachodzą wyłączenia prawa do świadczenia przewidziane w art. 17 ust. 5 ustawy.
Kolegium stwierdziło, iż skarżąca nie spełnia wymogów formalno-prawnych do przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem pomimo, iż na ciąży na niej obowiązek alimentacyjny w rozumieniu ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, to jednak zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy w pierwszej kolejności prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje matce osoby niepełnosprawnej, która nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca wyraziła niezadowolenie z wydanej decyzji i podniosła, że organ I instancji nie wykorzystał wszystkich możliwości w zakresie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302, t.j. ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
W rozpoznawanej sprawie Kolegium, zaskarżoną decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad jej ojcem.
W tym miejscu należy wskazać, że stan faktyczny sprawy został przedstawiony przy omawianiu przebiegu postępowania administracyjnego, zatem brak jest uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadnienia.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późń. zm.), dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych" lub "ustawa".
Przepis art. 17 ust. 1 tej ustawy wymienia osoby, którym przysługuje uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i są nimi;
- 1) matka albo ojciec;
- 2) opiekun faktyczny dziecka;
- 3) osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
- 4) inne osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przepis art. 17 ust. 1a ustawy wskazuje natomiast, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Podkreślenia przy tym wymagało, że zgodnie z art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Według przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej.
Z powyższych przepisów wynika, że krąg osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia jest ściśle określony. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżąca należy do kręgu osób uprawionych do przedmiotowego świadczenia.
W rozpatrywanej sprawie zostało ustalone, że skarżąca jest córką osoby wymagającej opieki, wskazanej we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślenia zatem wymaga, że skarżąca jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy czym jako córka jest spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. W ocenie Sądu ze względu na pierwszy stopień pokrewieństwa pomiędzy skarżącą a osobą wymagającą opieki w sprawie brak było podstaw do stosowania art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wspomniany przepis statuuje dodatkowe warunki, których dopiero łączne spełnienie skutkuje nabyciem uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak z części wstępnej tego przepisu jednoznacznie wynika, że dotyczy on osób, o których mowa w ust. 1 pkt. 4, lecz tylko innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki.
Zatem osoby, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt. 4 ustawy, spokrewnione w pierwszym stopniu są uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie osoby te nie są objęte dodatkowymi warunkami, wynikającymi z ust. 1a.
Należy podkreślić, że osobami innymi niż wskazane w art. 17 ust. 1 w punktach od 1 do 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny są dzieci, a zatem w kręgu tych osób znajduje się także skarżąca jako córka osoby wymagającej opieki. Okoliczności tej jednak nie wzięły pod uwagę organy obu instancji. O pominięciu tej okoliczności świadczy nie tylko przytoczenie w uzasadnieniach decyzji organu I i II instancji warunków określonych w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz także przywołanie okoliczności, że to matce osoby wymagającej opieki w pierwszej kolejności przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, przy czym organy obu instancji zwróciły uwagę, że nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Eksponowanie przez organy obu instancji braku po stronie matki orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jako przeszkody do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, świadczy o zastosowaniu przez te organu art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy przepis art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powinien znajdować zastosowania. W ocenie Sądu okoliczność, że oprócz skarżącej w kręgu żyjących osób spokrewnionych z osobą wymagająca opieki jest także matka nielegitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stanowiła przeszkody do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Prawidłowo procedując nad wnioskiem skarżącej organy obu instancji powinny były wyjaśnić spełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, oraz wyjaśnić, czy nie zachodzą okoliczności wykluczające przyznanie świadczenia, o których mowa w art. 17 ust. 5 ustawy. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie dają podstaw do tego, aby przyjąć, że organy te procedowały w powyższy sposób.
Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy osobą ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne jest córka osoby wymagającej opieki. Dodatkowe warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z tego przepisu nie mają bowiem zastosowania w odniesieniu do dzieci osób wymagających opieki, gdyż dzieci jako spokrewnione w pierwszym stopniu nie są adresatami norm prawnych rekonstruowanych w oparciu art. 17 ust. 1a ww. ustawy. Stwierdzone naruszenie przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy.
Ponadto na skutek zaniechania przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego dotyczącego przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy i okoliczności wykluczających przyznanie świadczenia, o których w art. 17 ust. 5 ustawy organy obu instancji naruszył art. 7, art. 77 i art 80 k.p.a., przy czym naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W związku z tym, uznając, że w sprawie doszło do naruszenia tych norm przez organy obu instancji, sąd uchylił decyzje tych organów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c w związku z art. 135 p.p.s.a.
W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji ustali, czy w rozpoznawanej sprawie skarżąca spełnia wymogi wynikające z treści przywoływanego powyżej art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czy w jej sytuacji nie występuje któraś z przesłanek negatywnych, o których mowa jest w art. 17 ust. 5 tej ustawy oraz kierując się oceną Sądu dotycząca braku podstaw do zastosowania art. 17 ust. 1 a podejmie stosowne rozstrzygnięcie.