Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 lutego 2023 r. nr SKO.4117.70.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (SKO) po rozpoznaniu odwołania D.C. (skarżąca) od decyzji Burmistrza L. (organ I instancji) z dnia 27 grudnia 2022 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu swojej decyzji SKO podniosło, że decyzja odmowna organu I instancji została wydana z uwagi na fakt, iż w pierwszej deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw, złożonej w dniu 17 stycznia 2022 r. wskazano ogrzewanie domu kotłem na paliwo stałe, przy czym zaznaczono jako stosowane paliwo drewno kawałkowe. Korekta deklaracji złożonej do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków(CEEB) została złożona po 11 sierpnia 2022 r., t.j. w dniu 10 października 2022 r. Brak jest zatem podstaw do przyznania dodatku węglowego.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca podniosła, że w złożonej deklaracji nastąpił błąd w wypełnianiu, popełniony przez jej matkę – osobę starszą i schorowaną. Wskazała, że w wywiadzie środowiskowym potwierdzono, że głównym źródłem ogrzewania domu jest piec do c.o. opalany węglem oraz kuchnia węglowa, kaflowa.
SKO rozpatrując sprawę stwierdziło, że materialnoprawną podstawę prawną wydanej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 poz. 1692 - dalej "u.d.w.) Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w.dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust.1 i ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r. poz, 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Następnie wyjaśniło, że właścicielka nieruchomości w terminie do dnia 11 sierpnia 2022 r. złożyła deklarację do CEEB zgłaszając jako główne źródło ogrzewania kocioł na paliwo stałe, w której wskazała jako stosowane paliwo drewno kawałkowe. Podkreśliło, że od dnia lipca 2021 r. wprowadzono obowiązek zgłoszenia źródeł ciepła do CEEB, natomiast informacje przedstawione w deklaracji CEEB są składane przez wnioskodawców pod odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych oświadczeń.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach powieliła argumenty zawarte w odwołaniu akcentując, że wywiad środowiskowy potwierdził, iż skarżąca prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, a samym drzewem nie ogrzeje mieszkania. Kończy się jej zakupiony uprzednio węgiel. Wniosła o "przychylenie się" przez Sąd do jej prośby i rozpatrzenie sprawy "zaocznie".
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz argumentację prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Oceniając wydane w sprawie decyzje w wyżej wskazanym zakresie kognicji Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że wniesiona skarga jest zasadna.
Na podstawie art. 119 ust. 2 p.p.s.a sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie (SKO) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza L. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do dodatku węglowego.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 poz. 1692 - dalej "u.d.w.").
W tym miejscu przyjdzie dostrzec, że ustawodawca dokonał nowelizacji przepisów u.d.w.
Pierwsza nowelizacja została wprowadzona na mocy ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967) i weszła w życie z dniem 20 września 2022 r. Zgodnie z art. 52 ustawy zmieniającej do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy prowadzonych na podstawie u.d.w. stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.
Druga istotna w realiach rozpoznawanej sprawy nowelizacja została wprowadzona na mocy ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236) i weszła w życie z dniem 3 listopada 2022 r. W art. 31 ust. 1 tej ustawy nowelizującej nakazano, podobnie jak w przypadku pierwszej nowelizacji, aby do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzonych na podstawie u.d.w., stosować przepisy w nowym brzmieniu.
Kolejną nowelizacją, obowiązującą od 3 listopada 2022 r., na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2236) rozszerzono ustawową regulację o kolejne zapisy. Mianowicie, w myśl art. 2 ust. 3c u.d.w. w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2 u.d.w.).
Stosownie natomiast do treści art. 2 ust. 9 u.d.w. wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Wnioski o wypłatę dodatku węglowego złożone po dniu 30 listopada 2022 r. pozostawia się bez rozpoznania (ust. 10).
Zważywszy na datę wejścia w życie powyższych nowelizacji oraz treść zawartych w nich przepisów przejściowych, wydając w dniu 28 lutego 2023 r. decyzję, SKO powinno uwzględnić wprowadzone przez ustawodawcę zmiany.
W kontekście pierwszej ze wskazanych powyżej nowelizacji wskazać należy, że ustawodawca do art. 2 u.d.w. dodał ust. 15a. Zgodnie z tym przepisem, dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297, 1549 i 1768);
2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 i 1265), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202 i 1692), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561);
3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191). Organ I instancji ustalił, że skarżąca faktycznie zamieszkuje i gospodaruje pod adresem wskazanym we wniosku o dodatek węglowy.
W odniesieniu do drugiej ze wskazanych powyżej nowelizacji, czyli ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych należy zwrócić uwagę na dodany w jej wyniku art. 2 ust. 15f i 15g. Jak stanowi art. 2 ust. 15f u.d.w., w przypadku posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku węglowego, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do tego dodatku. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. W takim przypadku organ ten przyznaje dodatek w drodze decyzji administracyjnej z urzędu, bez konieczności składania wniosku oraz bez składania odpowiedniej deklaracji dokonuje wpisu źródła ciepła do CEEB, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się.
Z kolei, zgodnie z art. 2 ust. 15g u.d.w., dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust.
1. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wpis do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, dokonywany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta z urzędu bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji.
W ocenie składu orzekającego z przedstawionych powyżej przepisów dodanych w drodze nowelizacji u.d.w. wynika, że zmierzają one - przy odformalizowaniu procedury - do objęcia pomocą finansową w postaci dodatku węglowego jak największej liczby gospodarstw domowych, zarazem obligując organy do wnikliwego i wszechstronnego zbadania sytuacji faktycznej, czego w rozpatrywanej sprawie nie uczyniono. Zmienione przepisy u.d.w. zobowiązują organ do ustalenia, np. poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, rzeczywistego rodzaju źródła ciepła stosowanego w gospodarstwach domowych prowadzonych na terenie gminnym, jak również rodzaju paliwa używanego do ogrzewania budynków w tych gospodarstwach, jak też złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 73/23). Między innymi dodatek węglowy może być przyznany osobie, która nie złożyła wniosku o jego wypłatę, a spełnia warunki jego przyznania (art. 2 ust. 15f u.d.w.) oraz, gdy w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1 (art. 2 ust. 15g u.d.w.).
Sąd zauważa, że z treści art. 2 ust. 15a u.d.w. wynika, iż weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego ma charakter wszechstronny i nie polega jedynie na sprawdzeniu danych widniejących w CEEB i wyłącznie na dzień 11 sierpnia 2022 r. Stan faktyczny każdej sprawy istotny z punktu widzenia art. 2 ust. 1 u.d.w. może być zatem ustalony w oparciu o inne dostępne organowi dane, które zostały jedynie przykładowo wymienione w art. 2 ust. 15a ustawy (ustawodawca użył zwrotu "w szczególności"). W konsekwencji katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy, ma w powyższym zakresie charakter otwarty.
Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca wniosek o dodatek węglowy złożyła w przewidzianym do tego terminie. Natomiast organy wydały dla niej decyzje negatywne w oparciu o dokonany przez jej matkę wpis w bazie CEEB (w zakresie głównego źródła ogrzewania domu drewnem kawałkowym), złożony w terminie do dnia 11 sierpnia 2022 r, stwierdzając przy tym, że wiążące dla rozpoznania sprawy są właśnie dane z deklaracji złożonej przed upływem tego ustawowego terminu.
W pierwszej deklaracji CEEB złożonej w dniu 17 stycznia 2022 r. matka skarżącej będąca właścicielką nieruchomości wskazała ogrzewanie domu kotłem na paliwo stałe przy czym zaznaczono, jako rodzaj stosowanych paliw stałych: drewno kawałkowe. Korektę deklaracji CEEB złożono w dniu 10 października 2022 r. wskazując na główne źródło ogrzewania kocioł na paliwo stałe, a rodzaj wykorzystywanego paliwa: węgiel i paliwa węglopochodne. Powyższe okoliczności nie zostały jednak uwzględnione przez organy, które przeprowadził wywiad środowiskowy zmierzający do weryfikacji twierdzeń skarżącej jedynie w zakresie jej miejsca zamieszkania i gospodarowania.
Zdaniem Sądu organy rozstrzygające błędnie uznały, że jeżeli w deklaracji CEEB wniesionej do dnia 11 sierpnia 2022 r. wskazano jako rodzaj stosowanego w kotle na paliwo stałe drewno kawałkowe - nawet jeżeli stanowi to wynik pomyłki składającej deklarację, a zatem być może sprzecznie z rzeczywistym stanem faktycznym - stanowi to wystarczającą podstawę do odmowy przyznania przedmiotowego dodatku. Co więcej rozbieżności występujące w deklaracjach złożonych do CEEB w dniu 17 stycznia 2022 r. i 10 października 2022 r. powinny być uznane za wystąpienie w sprawie wątpliwości co do faktycznego stanu sprawy, które powinny zostać wyjaśnione przy zastosowaniu ogólnych zasad postępowania dowodowego wynikających z K.p.a., przy uwzględnieniu że nie są one wyłączone z zastosowania na mocy przepisów przedmiotowej ustawy. Podkreślenia wymaga, że przepisy ustawy wyposażają właściwe organy gminy w bardzo szeroki wachlarz uprawnień procesowych po to, by umożliwić udzielenie pomocy w postaci przedmiotowego dodatku jak największej liczbie gospodarstw domowych, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Istnienie jakichkolwiek wątpliwości, również w zakresie głównego źródła ogrzewania w gospodarstwie domowym, skutkuje obowiązkiem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.
Sąd zauważa, że organy obu instancji oparły decyzje jedynie o wskazane główne źródło ogrzewania piec na paliwo stałe opalany drewnem kawałkowym podane w deklaracji CEEB, złożonej w terminie do dnia 11 sierpnia 2022 r., pomijając przy tym jej korektę. Działanie takie nie znajduje potwierdzenia w powyżej przedstawionej wykładni przepisów prawa. Wobec powyższego, organy obu instancji nie sprostały obowiązkom wskazanym w art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. Uzasadnienie decyzji wbrew normie zawartej w art. 107 § 3 K.p.a. nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zauważyć zatem należy, że SKO nie poczyniło w istocie żadnych własnych ustaleń ani rozważań które wskazywałyby na ponowne przeanalizowanie całości sprawy.
W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji będzie miał na uwadze poczynione powyżej rozważania.
Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).