Uzasadnienie
Prezydent Miasta S. (dalej jako organ pierwszej instancji) decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla A.S. i G.S. (dalej jako inwestorzy lub skarżący) dla inwestycji pod nazwą "Zamiana sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego na warsztat mechaniki samochodowej na działce nr 1. ob. [...] przy ul. [...] w S.". Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wyjaśnił, iż w obszarze analizowanym, wyznaczonym na podstawie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, znajduje się wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, brak jest funkcji usługowej uzupełniającej zabudowę, a jedynym budynkiem innym niż zabudowa mieszkalna jednorodzinna jest budynek szkoły zlokalizowany na działce oddalonej od inwestycji co najmniej 45,0 m. Organ pierwszej instancji stwierdził, iż wnioskowany warsztat mechaniki samochodowej planowany wśród ścisłej zabudowy mieszkaniowej nie zalicza się do usług podstawowych, mało uciążliwych, służących zaspokojeniu niezbędnych potrzeb mieszkańców osiedla mieszkaniowego, stąd też nie zalicza się do usług stanowiących uzupełnienie funkcji mieszkaniowej.
Wobec powyższych ustaleń organ pierwszej instancji przyjął, że wnioskowana inwestycja jest niezgodna z występującymi w obszarze analizy funkcjami istniejącej zabudowy mieszkalnej, co skutkować musiało wydaniem decyzji odmownej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie jednego z kluczowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. warunku "kontynuacji funkcji".
Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez pełnomocnika inwestorów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej jako Kolegium lub organ drugiej instancji) decyzją z dnia [...] r. znak [...], na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 poz. 1945), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) oraz art. 2, art. 17, art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U z 2018 r., poz. 570) utrzymało w mocy wyżej wskazaną decyzję. Kolegium uznało, że w sprawie spełnione były przesłanki z art. 61 § 1 ust. 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.), lecz nie została spełniona przesłanka z art. 61 § 1 ust. 1 tej ustawy. Kolegium zaaprobowało stanowisko organu pierwszej instancji, iż zamierzenie inwestycyjne nie będzie stanowiło kontynuacji dotychczasowej funkcji w terenie.
W uzasadnieniu Kolegium odniosło się do rozumienia pojęcia "kontynuacji funkcji", przywołując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym, zasada dobrego sąsiedztwa jest zachowana, jeżeli zamierzenie projektowane (projektowana zamiana sposobu użytkowania) stanowi uzupełnienie funkcji jaka w tych obszarach występuje, zaś uzupełnienie funkcji mieszkaniowej funkcją usługową oznacza, że chodzi o taki rodzaj usług, które poprawią i ułatwią mieszkańcom codzienne funkcjonowanie, nie będą jej zakłócać, czy też z nią kolidować. Kolegium wyraziło stanowisko, iż nawet niewielki warsztat mechaniki samochodowej nie uzupełnia funkcji mieszkaniowej, a także żadna z działek z obszaru analizy nie jest zabudowana w sposób zapewniający kontynuację funkcji dla zamierzonej zamiany sposobu użytkowania.
Pełnomocnik inwestorów wniósł do Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] r., podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, że w najbliższej okolicy inwestycji objętej wnioskiem znajdują się inne obiekty usługowe o funkcji podobnej. Wskazał w tym względzie na warsztat samochodowy usytułowany na ul. [...] w odległości 500 m po drodze oraz skup złomu na ul. [...] w odległości 250 m po drodze, które to okoliczności faktyczne wskazano już w odwołaniu.
Kolejno wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie do obiektu już istniejącego, podczas gdy w tym przepisie mowa o obiektach nowo budowanych. W jego ocenie zasadę dobrego sąsiedztwa należy rozpatrywać tylko w stosunku do obiektów mających dopiero powstać, co wynika wprost z literalnego brzmienia wskazanego przepisu, wobec posłużenia się przez ustawodawcę pojęciem "nowej zabudowy", a także z wykładni celowościowej (celem przepisu jest dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej) i systemowej z której wynika nakaz rozstrzygania na korzyść uprawnionego do nieruchomości.
Ponadto zdaniem pełnomocnika skarżących organy administracji dokonały błędnej wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie pojęć sąsiedztwa działek i kontynuacji funkcji. Organ pierwszej instancji nieprawidłowo wyznaczył obszar analizowany tj. w promieniu 50 metrów, przyjmując minimum z przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003. 164.1588), podczas gdy pojęcie "działek sąsiednich" należy interpretować szeroko i funkcjonalnie, aby zapewnić ochronę prawa własności i deklarowaną w art 6. ust. 2 zasadę wolności zagospodarowania terenu. Wskazał, że na działkach w dość bliskiej pod względem urbanistycznym odległości od działki nr 1. znajduje się warsztat samochodowy oraz skup złomu.
Dalej pełnomocnik skarżących wywodził, że funkcja warsztatu samochodów osobowych stanowi funkcję uzupełniającą dla funkcji mieszkalnej - przy liczbie i powszechności korzystania z samochodów nie sposób z góry zakładać, że mieszkańcy będą częściej korzystać z usług fryzjera czy lekarza.
Podniósł również, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie zasady wolności zagospodarowania terenu. Wszelkie ograniczenia wolności zagospodarowania terenu należy bowiem interpretować ściśle, rozważając sprzeczne interesy z uwzględnieniem pierwszeństwa praw właściciela zabudowanej nieruchomości, gdy da się to pogodzić z interesem publicznym. Wskazał, że uczestnicy postępowania administracyjnego nie wykazali, by zamierzona inwestycja charakteryzowała się uciążliwościami przekraczającymi wartości określone w przepisach prawa, by naruszała ich interes prawny.
Wobec tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie na podstawie art. 135 p.p.s.a. decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty sformułowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu nieposzanowania zasady wolności zagospodarowania terenu, Kolegium wskazało, iż przepis art. 6 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że prawo do zabudowy przysługujące podmiotowi mającemu tytuł prawny do nieruchomości ograniczone jest warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stąd też przepis ten nie daje "dodatkowego" uprawnienia wnioskodawcom ponad inne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazało, aby była ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. do istniejącego budynku, podczas gdy zamierzona inwestycja dotyczyła wyłącznie zmiany sposobu korzystania z istniejącej zabudowy. Nieuprawnione są twierdzenia skarżących, iż wskazany przepis znajduje zastosowanie jedynie w przypadku inwestycji polegającej na budowie nowego obiektu, odbudowie, rozbudowie lub nadbudowie istniejącego obiektu. Nie ma żadnych przesłanek, aby w stosunku do zamierzonej inwestycji niewymagającej podjęcia wymienionych wyżej prac budowlanych wyłączyć wymóg spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Należy wskazać, że art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz.1333) wyraźnie przewiduje, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, a do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem art. 61 ust.1 u.p.z.p. wprost i jednoznacznie wskazuje, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku "łącznego spełnienia warunków" wymienionych w tym przepisie, a zatem również warunku dobrego sąsiedztwa. Wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunki mają charakter obligatoryjny i łączny.
Niespełnienie jednego ze wskazanych warunków czyni wydanie decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalnym. Zauważyć przyjdzie również, że pojęcie ładu przestrzennego nie obejmuje tylko zachowanie harmonii i spójności zabudowy w oderwaniu od jej przeznaczenia, ale jest pojęciem szerszym, które oznacza takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Wymóg zachowania zasady dobrego sąsiedztwa ma prowadzić do tego, by zabudowa na sąsiednich działkach spełniała jednolitą funkcję, przy dopuszczeniu zabudowy o funkcjach uzupełniających. Stąd też wykładnia celowościowa, wbrew twierdzeniom skargi, przemawia za tym, by planowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania istniejącego już budynku badana była również pod kątem warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Gdyby przyjąć pogląd zaprezentowany w skardze – a to że celem kwestionowanego przepisu jest wyłącznie dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej, to zbędnym byłoby ustanowienie przez prawodawcę wymogu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na potrzeby zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Nadmienić należy również, że w orzecznictwie nie zarysowały się wątpliwości co do zakresu zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w stanie podobnym jak w niniejszej sprawie.
Zdaniem Sądu chybiony jest także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie błędnej wykładni pojęć "działki sąsiedniej" i "kontynuacji funkcji". Nie podważając poglądów judykatury, na które powołał się skarżący, zdaniem Sądu, nie sposób stwierdzić, że organ odwoławczy dopuścił się takiego uchybienia. W pełni należy się zgodzić ze stanowiskiem, iż działka sąsiednia w rozumieniu ww. przepisu, nie oznacza tylko działki bezpośrednio graniczącej z działką objętą inwestycją. Należy zauważyć, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że obszar analizy wyznaczony przez organ pierwszej instancji, obejmował również nieruchomości, które nie przylegały bezpośrednio do działki nr 1., w tym także nieruchomości oddzielone ulicą.
Jednocześnie z powołanych w skardze orzeczeń wynika, że dokonując oceny w zakresie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa organ administracji winien wziąć pod uwagę cały obszar "wyznaczony zgodnie z obowiązującymi przepisami", stąd też nie może być poddany analizie obszar dowolny, wyznaczony według woli inwestora.
O tym, jak ma zostać wyznaczony obszar analizy, stanowią przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według § 3. ust. 2 ww. aktu prawnego granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z tego przepisu wynika, iż ustalając granice obszaru analizowanego, bierze się pod uwagę szerokość frontu działki, którą mnoży się przez trzy, przy tym jest to jedno minimum dla ustalenia omawianych granic. Drugim minimum jest wskazanie, że uzyskany wynik nie może być niższy od 50 metrów. Słusznie wskazały organy administracji, iż wytyczając obszar analizowany nie można abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym.
Nie można zatem w analizie uwzględniać działek położonych w nieokreślonej odległości od działki, na której planowana jest inwestycja. Wskazuje się w orzecznictwie, iż obszar analizowany powinien obejmować teren tworzący pewną całość urbanistyczną, a określenie granic obszaru analizowanego powinno być dokonywane nie w sposób automatyczny, ale zgodnie ze specyfiką urbanistyczną, przy czym jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż rozszerzanie granic obszaru analizowanego powinno być traktowane wyjątkowo i następować tylko wówczas, gdy przemawiają za tym ważne względy, oraz powinno znaleźć gruntowne uzasadnienie w decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., II OSK 984/2011).
Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozpatrywanej skargi, wskazać przyjdzie, iż organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji podał dokładnie, w jaki sposób wyznaczono przyjęty do analiz obszar, a ustalenia te zostały zaakceptowane przez Kolegium. W ocenie Sądu nie ma podstaw do zakwestionowania tych ustaleń. Skarżący nie przedstawił żadnych argumentów świadczącym o tym, że w realiach badanej sprawy należało przyjąć szerszy obszar analizy. Co ważne - organ pierwszej instancji wskazał, że nawet w przypadku zwiększenia obszaru analizy o 100 % tj. do promienia 100 metrów od granicy działki inwestycyjnej, wyniki analizy funkcji nie uległyby zmianie. Punkty świadczące podobne usług, które wymieniono w skardze, nie mogą być bowiem uznane za położone w sąsiedztwie - ze względu na odległość. Podkreślić należy, że organy administracji nie mogą tak rozszerzać granic obszaru analizy, by w końcu w tym obszarze znalazła się zabudowa o takiej samej funkcji jak zamierzona inwestycja. Z oczywistych przyczyn byłoby to sprzeczne z ratio legis unormowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
W ocenie Sądu organy administracji podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, właściwie i zgodnie z prawem wyznaczyły obszar analizy, a następnie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, iż zamierzenie inwestycyjne nie będzie stanowiło kontynuacji funkcji zabudowy mieszkalnej, a tym samym zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. uznać należy za chybiony.
Nie znajduje także uzasadnienia zarzut skargi odnoszący się do wadliwej interpretacji pojęcia "kontynuacji funkcji". Zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. przez funkcję zabudowy należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych, natomiast przez funkcję zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Organy administracji przyjęły szeroką interpretację wskazanego pojęcia, zbieżnie z orzecznictwem, na które powołali się skarżący. Zdecydowanie należy się opowiedzieć za poglądem, iż rozumienie pojęcia "kontynuacji funkcji" nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. W drodze warunków zabudowy można bowiem dopuścić realizację funkcji uzupełniającej w ramach istniejącej funkcji głównej, np. dopuścić możliwość realizacji funkcji usługowej, która zaspokajałby podstawowe potrzeby mieszkańców.
Można zgodzić się ze skarżącymi, iż warsztat samochodowy, ze względu na powszechność korzystania z samochodów, zaspokajałby potrzeby mieszkańców, lecz w przekonaniu Sądu nie są to potrzeby, które można by zaliczyć do podstawowych potrzeb mieszkańców (zapewnienie egzystencji), a ponadto należy mieć w polu widzenia, że funkcjonowanie warsztatu stanowić będzie uciążliwość (wzmożony ruch pojazdów, natężenie spalin i hałas) w stopniu zakłócającym korzystanie z funkcji podstawowej istniejącej tam zabudowy, zwłaszcza że w analizowanym obszarze nie ma żadnej zabudowy pełniącej funkcje usługowe. Nie sposób porównać działalności warsztatu samochodowego do zwyczajnego korzystania przez mieszkańców z garaży – tak jak uczyniono to w skardze.
Kolejno, Sąd nie mógł się zgodzić z zarzutem naruszenia art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie zasady wolności zagospodarowania terenu. Zgodnie z powołanym przepisem każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wolność zagospodarowania terenu nie jest zatem bezwzględna, lecz podlega ograniczeniom wynikającym z ustawy. Jednym z nich jest zasada zachowania kontynuacji zabudowy (funkcji, dobrego sąsiedztwa) ustalona w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium w odpowiedzi na skargę trafnie podniosło, iż art 6. ust. 2 nie daje "dodatkowego" uprawnienia wnioskodawcom ponad inne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Do naruszenia wskazanej zasady doszłoby wówczas, gdyby organ administracji odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, mimo spełnienia przez inwestycję ustawowych przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Tymczasem w realiach tej sprawy ustalono, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 § 1 ust. 1 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Sąd nie dopatrzył się także innych, niewymienionych w skardze nieprawidłowości zaskarżonej decyzji. Kolegium wnikliwie rozważyło bowiem okoliczności sprawy i prawidłowo oceniło, iż decyzja pierwszoinstancyjna jest zgodna z prawem, a w konsekwencji utrzymało ją w mocy.
Wobec przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
ec