Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] 2004 r. "A" w C. wystąpiło o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. We wniosku wymieniono działkę nr 1 o pow. [...] ha [...] m2 oraz działkę nr 2 o pow. [...] m2, oznaczone jako wykorzystywane rolniczo. Wniosek ten został zmieniony [...] 2004 r., poprzez wykazanie czterech działek użytkowanych rolniczo, z których dwie oznaczono numerami 1 i 2. Pozostałe działki nie zostały zidentyfikowane przez podanie ich numeru, w stosunku do działek B, C i D nie określono też numeru obrębu ewidencyjnego i numeru arkusza mapy. Powierzchnie działek zostały określone na [...] ha [...]m2, [...]m2, [...] ha [...] m2 i [...] m2. Do wniosku dołączono umowę dzierżawy i aneks do umowy dzierżawy.
Wezwaniem z dnia [...] 2004 r. organ I instancji wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków stwierdzonych we wniosku z [...] 2004 r. Kolejnym pismem z [...] 2004 r. wnioskodawca został wezwany do złożenia wyjaśnień w sprawie nieścisłości ujawnionych w zgłoszeniu. Wskazano m.in. że działka 2 nie znajduje się w ewidencji gruntów, analogicznie jak działka nr 1. Dla działki A podano błędne dane identyfikacyjne. Stwierdzono też, że działki C, D i B "wskazane w deklaracji nie wskazują na te działki ewidencyjne we wnioskowanych działkach". Dla działki B nie podano zaś wszystkich pól obowiązkowych.
Dnia [...] 2004 r. "A" dokonało korekty złożonego wniosku. Wymieniono działki A, B, C, D o numerach 3 /pow. [...] ha [...] m2/, 4 /pow. [...] ha [...]m2/, nr 1 /pow. [...] ha [...]m2/. Powierzchnie działek użytkowanych rolniczo określono odpowiednio na [...] ha, [...] ha [...] ha.
Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił "A" przyznanie płatności na rok 2004 z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej. Równocześnie nałożono na wnioskodawcę kary pieniężne w kwocie [...] zł i [...] zł, potrącane z płatności pomocy, do której producent jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodność. W uzasadnieniu podano, że odmowa nastąpiła ze względu na zawyżenie pomiędzy deklarowaną sumą powierzchni działek rolnych a stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej. Zgłoszona do jednolitej płatności obszarowej powierzchnia została określona na [...] ha, a powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli wynosi [...] ha. Procentowa różnica powierzchni wynosi [...] %. Jako podstawę prawną odmowy i nałożenia kary pieniężnej podano art. 5 Rozporządzenia Komisji /WE/ nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego przejściowe środki działania dla celów stosowania w roku 2004, Rozporządzenia Rady /WE/ nr 1259/1999 w zakresie mechanizmu jednolitej płatności powierzchniowej wobec Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji.
Analogiczne różnice w powierzchni stwierdzono w odniesieniu do zgłoszenia o przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej. W tym zakresie podstawą prawną odmowy i naliczenia kary stanowił art. 32 Rozporządzenia Komisji /WE/ nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady /EWG/ nr 3508/92.
W złożonym odwołaniu "A" podniosło, że wskazane w decyzji powierzchnie są niezgodne ze stanem faktycznym określonym we wniosku i uzgodnionym w postępowaniu wyjaśniającym. Zauważono, że kontrola o jakiej mowa w decyzji, winna zostać przeprowadzona z udziałem i za wiedzą strony, czego zaniedbano. Jako prawidłowe wskazano wielkości określone w zgłoszeniu z [...] 2004 r., uaktualnione w trakcie postępowania przed Agencją. W przekonaniu wnioskodawcy, ogółem wykazano działki wykorzystywane rolniczo w wielkości [...] ha, co potwierdzono złożonymi dokumentami.
Zaskarżoną decyzją z [...] r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podano, że rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie danych zawartych we wniosku, z uwzględnieniem sankcji wynikających z nieprawidłowości wykrytych w trakcie kontroli administracyjnej wniosku w systemie informatycznym. Podane działki 2 i 1 nie znajdowały się w ewidencji gruntów, nadto wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia wniosku. W odpowiedzi wnioskodawca dokonał zmiany a następnie korekty wniosku, co skutkowało brakiem udokumentowania działki 2 oraz dodaniem wbrew zasadom działek o numerach 4 i 3. To działanie skutkowało wykluczeniem działek z płatności i dodatkowo naliczeniem sankcji. Zgodnie z rozporządzeniem Komisji /WE/ nr 2199/2003 z 16 grudnia 2003 r., w przypadku wykrycia w kontroli rozbieżności między zadeklarowaną a rzeczywistą powierzchnią działki, system nakłada sankcje związane z przekroczeniem powierzchni wnioskowanej dla JPO. W stosunku do płatności uzupełniających podstawę stanowi rozporządzenie 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r., zmienione przez Rozporządzenie 118/2004.
W aktach sprawy znajduje się akt notarialny z [...] r. nr rep. A [...] zawarty w Kancelarii Notarialnej Notariusz M. M., dokumentujący nabycie przez "A" działki nr 1 o pow. [...] ha oraz umowa dzierżawy gruntów rolnych z dnia [...] r. wraz z aneksem, zawarta przez "A" z "B", władającym działką nr 3 i nr 4.
W skardze do sądu administracyjnego "A" potwierdziło, że jest właścicielem działki nr 1 wykorzystywanej rolniczo a trudności organu w zidentyfikowaniu tej działki są niezrozumiałe. W zgłoszeniu z [...] 2004 r. wykazane zostały prawidłowe powierzchnie użytkowanych rolniczo działek /A –[...] ha, B – [...] ha, C – [...] ha i D – [...] ha/ z pomyłkowym oznaczeniem działki B starym numerem 2, obecnie działka ta nosi numer 3. Po wezwaniu Agencji we wniosku nie zostały dodane nowe działki ani zwiększone ich powierzchnie. Działki B i C oznaczono tylko ich aktualnym numerem /3/. W stosunku do działki D podano jej numer /4/ i nr mapy. Zmniejszono również powierzchnię działki A do [...] ha, zgodnie z zapisem aktu notarialnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że wnioskodawca dokonał korekty złożonego wniosku na wezwanie organu, jednakże nie spowodowała ona żadnej zmiany i nie odniosła się do zastrzeżeń określonych w wezwaniu. Równocześnie zauważono, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, wnioskodawca nie mógł w formie korekty wniosku wnieść inne działki, niż deklarowane we wniosku. Korekta może dotyczyć modyfikacji, jest jednak ograniczona stanem faktycznym podanym we wniosku. Naruszenie tej zasady spowodowało dokonanie naliczenia jak w decyzji. Zgodnie z przepisami prawa wspólnotowego, nieprawidłowo lub nienależnie deklarowane działki we wniosku powinny zostać wykluczone lub w sposób właściwy uzasadnione. W przypadku wykrycia w kontroli administracyjnej i/lub na miejscu, rozbieżności między zadeklarowaną a rzeczywistą powierzchnią działki, system nakłada sankcje związane z przekroczeniem powierzchni wnioskowanej, zarówno co do płatności jednolitej jak i płatności uzupełniającej. Sankcja ta zależy od wyrażonej w procentach różnicy między zadeklarowaną a rzeczywistą powierzchnią działki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje
Zgodnie z ustawą z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, producentowi rolnemu przysługują płatności na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie działek o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. Płatności obejmują jednolitą płatność obszarową i płatności uzupełniające do powierzchni uprawy. Zgodnie z art. 1 ustawy, określa ona warunki i tryb udzielania płatności określonych przepisami Unii Europejskiej. Art. 12 tej ustawy stanowi, iż w 2004 r. wnioski o płatności producent rolny składa w terminie do 15 czerwca, jednakże złożone nie później niż do 30 czerwca 2004 r. uznaje się za złożone z zachowaniem terminu.
Regulacja krajowa nie jest wyczerpującym źródłem reguł dotyczących przedmiotowych płatności.
Podstawowe regulacje w tym zakresie zawarte są w aktach prawa wspólnotowego. W zakresie nieuregulowanym prawem wspólnotowym, dotyczącym procedury przy przyznawaniu płatności, zastosowanie znajdują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej ustanawia Rozporządzenie Rady /WE/ nr 1259/1999 z dnia 17 maja 1999 r. /Dz.U. UE.L. 99.160.113, Dz.U. UE – sp. 03-25-424/. W zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej m.in. dla Polski, środki przejściowe dla stosowania w/w rozporządzenia nr 1259/2003 ustanawia Rozporządzenie Komisji /WE/ nr 2199/2003. Zgodnie z jego art. 3, do systemu Jednolitej Płatności Obszarowej zastosowanie znajduje również Rozporządzenie /WE/ nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. /Dz.U. UE.L. 01.327.11, Dz.U. UE – sp. 03-34-308/, z wyjątkiem art. 5 ust. 1 lit. c i ust. 2, art. 6 ust. 2 i 3, art. 7,9,10,13 ust. 2, 3 i 4, art. 18 ust. 1 lit. b i c, art. 24 – 29, 31 ust. 3 i art. 32 – 43. Powoływane Rozporządzenie Komisji Nr 2419/2001 ustanawia szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego sposobu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady /EWG/ nr 3508/92.
W rozpatrywanej sprawie zastosowano wobec wnioskodawcy redukcje, uzasadniając to zawyżeniem wielkości deklarowanego obszaru oraz nieskutecznością zmian wniosku, dokonanych po zawiadomieniu przez organ o nieprawidłowościach. Z treści decyzji wynika przy tym, że organ przyjął dane ze zgłoszenia z dnia [...] 2004 r., jedynie z tego zgłoszenia wynika bowiem areał o powierzchni [...] ha. Znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma zatem ocena prawidłowości ustalonego stanu faktycznego i zasadności uznania bezskuteczności późniejszych zmian i korekt.
Płatności bezpośrednie przyznawane są na wniosek, który winien odpowiadać treścią art. 6 rozporządzenia nr 2419/2001. Treść ta w szczególności obejmuje informacje co do tożsamości rolnika, dane umożliwiające identyfikację wszystkich działek, ich powierzchnię, lokalizację, użytkowanie oraz określenie systemu pomocy. Wniosek winien nadto być złożony w określonym terminie. Zgodnie z ustawą z 18 grudnia 2003 r. termin ten w roku 2004 upływał ostatecznie 30 czerwca 2004 r.
W złożonym wniosku możliwe jest dokonywanie zmian, co odpowiada ogólnej zasadzie, wyrażonej w pkt /8/, /14/ i /16/ Rozporządzenia Nr 2419/2001. Rolnicy winni być uprawnieni do zmian ich wniosków o pomoc, o ile przestrzegane są szczegółowe wymogi odpowiednich przepisów sektorowych, a właściwe władze nie poinformowały jeszcze rolnika o błędach we wniosku. Środki dyscyplinujące wnioskodawców są zasadniczo podejmowane w celu zwalczania nieprawidłowości i nadużyć finansowych, godzących w interesy finansowe Wspólnoty /pkt 32 cyt. rozporządzenia/. Stąd w odniesieniu do wniosków o pomoc obszarową postuluje się, aby w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, były przewidziane możliwości, by w ramach pewnego marginesu tolerancji, wnioski mogły być poprawiane, a obniżki zaczynać się dopiero po przekroczeniu tego marginesu. Co do zasady obniżki i wyłączenia nie powinny być stosowane, gdy rolnik przedstawi informacje rzeczywiście prawidłowe lub gdy może wykazać, że nie ponosi winy.
Te ogólne zasady znajdują swoje odzwierciedlenie w postanowieniach artykułów rozporządzenia Nr 2419/2001. Kwestię zmiany wniosków o pomoc obszarową reguluje art. 8 rozporządzenia. Przepis ten wprowadza cenzurę momentu, z jakim organy poinformowały rolnika o nieprawidłowościach we wniosku. Nieprawidłowością jest zaś każda niezgodność z odpowiednimi regułami przyznawania danej pomocy /art. 2 pkt 4 rozporządzenia/.
Do momentu poinformowania o nieprawidłowościach, istnieje możliwość dodania do wniosku indywidualnych działek dotychczas niewykazanych, jak również wprowadzenia zmian dotyczących użytkowania lub systemu pomocy. Zgodnie z art. 13 rozporządzenia, zmiany do wniosku są przyjmowane jedynie do ostatniego dnia składania wniosków o pomoc obszarową. Należy podkreślić, co w ocenie Sądu ma istotne znaczenie dla ustalenia uprawnień rolników, że modyfikacje wniosków, o jakich mowa w art. 8 ust. 1, dotyczą dodania działek oraz zmian co do użytkowania i systemu pomocy. Inne modyfikacje wniosków, nie dotyczące wskazanych kwestii, nie mogą być uznane za zmiany w rozumieniu art.
8. Ma to znaczenie dla skuteczności takich modyfikacji po terminie zawiadomienia przez organ o nieprawidłowościach wniosku. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 3, gdy organy zawiadomiły rolnika o nieprawidłowościach wniosku, uzupełnienia i zmiany, zgodnie z ust. 1 i 2 nie są dozwolone w odniesieniu do działek, których dotyczą nieprawidłowości.
W przekonaniu Sądu w oparciu o cytowany przepis należy przyjąć, iż po dacie zawiadomienia, nie jest dozwolona zmiana w zakresie określonym w ust. 1, a zatem co do dodania działek lub też zmian dotyczących użytkowania i określonego systemu pomocy. Poza tym zakresem pozostają takie zmiany, jak podanie numeru działki czy jej położenia. Dokonanie zawiadomienia o nieprawidłowościach wniosku pozostaje bez wpływu także na możliwość prostowania oczywistych omyłek wniosku. Zgodnie z art. 12 rozporządzenia, bez uszczerbku dla przepisów art. 6 – 11, w przypadku wykrycia oczywistych omyłek przez właściwe władze, wniosek może być prostowany w każdym czasie. Odpowiada to zasadzie sformułowanej w pkt /14/ części wstępnej rozporządzenia.
W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie w kontrolowanej sprawie zapadło bez dostatecznego rozpoznania stanu faktycznego, co było skutkiem pominięcia wskazanych wyżej regulacji. Organy przyjęły, że tylko pierwotne zgłoszenie z dnia [...] 2004 r. stanowiło o zakresie rzeczowym wniosku. Tymczasem w terminie otwartym do składnia wniosków została złożona "korekta" z dnia 30 czerwca 2004 r., wymieniająca działki o łącznej powierzchni [...] ha. Następnie, po zawiadomieniu o nieprawidłowościach, doszło do zmiany wniosku. Z akt wynika, że wnioskodawca uzupełnił brakujące pola identyfikujące zgłoszone wcześniej działki, jak również uwzględnił zmianę numeru działki 2 na nr 3. Doszło również do zmiany /obniżenia/ powierzchni działki nr 1. Skuteczność prawna tych działań wnioskodawcy winna zostać oceniona z uwzględnieniem art. 8 rozporządzenia.
Nie można przy tym przyjąć argumentacji organu, iż mimo zawiadomienia rolnik nie usunął wskazanych nieprawidłowości. W ocenie Sądu sposób sformułowania tego zawiadomienia w żadnej mierze nie spełnia wymogu komunikatywności, przecząc regułom semantycznym i składniowym języka polskiego.
Rozpoznając ponownie sprawę organy winny uznać skuteczność zmiany dokonanej przed upływem terminu do składania wniosków, a następnie ocenić skuteczność i dopuszczalność zmian wprowadzonych po zawiadomieniu o nieprawidłowościach wniosku, z uwzględnieniem ich zakresu rzeczowego. Dopiero tak ustalony stan faktyczny pozwoli na stwierdzenie w jakim zakresie doszło do skutecznego zgłoszenia działek i czy kontrola potwierdza oraz w jakim procencie, różnicę między powierzchnią zgłoszoną a rzeczywistą.
Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, orzekł jak w sentencji.