Uzasadnienie
Prezydent Miasta R. decyzją z dnia 4 stycznia 2023 r., znak [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej - k.p.a.), art. 2, 3 i in. ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 141 z późn. zm. – dalej u.d.w.), po rozpatrzeniu wniosku odmówił G. D. (dalej "skarżący", "strona") przyznania dodatku węglowego.
W uzasadnieniu wskazano m. in., że wystąpiła niezgodność pomiędzy informacją o głównym źródle ogrzewania gospodarstwa domowego wpisanym na wniosku o dodatek węglowy a informacją o głównym źródle ogrzewania gospodarstwa domowego w centralnej ewidencji emisyjności budynków.
Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji. Wskazała m. in., że ze złożonej deklaracji wynika, iż główne źródło ogrzewania zasilane jest peletem drzewnym. Omyłkowo odwołujący złożył wniosek o dodatek węglowy, jednakże taki wniosek otrzymał w Dziale Świadczeń Rodzinnych w R. Dodatek należy się bez względu na rodzaj wniosku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 3 marca 2023 r., nr SKO.PSW/41.5/560/2023/2058, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał m. in., że węgiel nie stanowi podstawowego paliwa, wykorzystywanego do ogrzewania budynku odwołującego się. Strona sama przyznała w odwołaniu, że omyłkowo złożyła niewłaściwy wniosek i nie ogrzewa domu węgłem. Wniosek jednoznacznie wskazywał, że jest to podanie o wypłatę dodatku węglowego, a nie dodatku z tytułu innych źródeł ciepła. Prawidłowość składanych dokumentów stanowi przede wszystkim obowiązek strony, a nie pracowników organu.
Strona złożyła skargę na ww. decyzję SKO i zarzuciła naruszenie:
- 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 24a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), poprzez zaniechanie pisemnego wezwania skarżącego, ubiegającego się o świadczenie, do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, w sytuacji gdy z deklaracji do CEEB, jak również z rozmowy skarżącego z pracownikiem organu I instancji wynikało, że skarżący ogrzewa swój dom peletem i ubiega się o dodatek dla gospodarstw domowych z tytułu peletu drzewnego;
- b) art. 24 ust. 25a ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1967 ze zm. – dalej u.sz.r.), poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego w momencie posiadania informacji przez organ I instancji, że skarżący, który nie złożył wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy;
- 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy skarżący został wezwany do uzupełnienia wniosku;
- b) art. 9 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez nieudzielenie wyczerpujących informacji i bezzasadne odmówienie przyznania świadczenia, poprzez obarczenie negatywnymi konsekwencjami nieznajomości formularza skarżącego, który działał w dobrej wierze, kierując się przy wypełnianiu wniosku instrukcjami pracownika organu I instancji;
- c) art. 8 k.p.a., poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej i wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych przez organ II instancji, tylko w innym składzie orzeczniczym;
- d) art. 15 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organy merytorycznego rozpoznania sprawy, ograniczając się do przyjęcia, że winą skarżącego jest nieznajomość formularzy i że to skarżący powinien dbać o dokumenty, podczas gdy skarżący miał prawo oczekiwać poprawnych wskazań co do wypełnienia właściwego wniosku od pracownika organu oraz miał prawo wyjaśnić wniosek w trybie art. 24a ust. 1 i 2 u.ś.r. oraz art. 64 § 2 k.p.a.;
- e) art. 81a w zw. z art. 7a k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych, wynikających ze złożonego przez skarżącego wniosku, na jego niekorzyść, w sytuacji, gdy z deklaracji CEEB jednoznacznie wynikało, że skarżący ubiega się o dodatek dla gospodarstw domowych z tytułu ogrzewania budynku peletem drzewnym, co jest z kolei niezgodne z zasadą rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony;
- f) art. 64 § 2 k.p.a., poprzez zaaprobowanie stanowiska organu I instancji, który zaniechał wezwania skarżącego do podjęcia czynności w celu usunięcia braków formalnych;
- g) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.
Na tej podstawie wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji w całości.
SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Art. 2 ust. 1 u.d.w. stanowi, że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków.
Przez paliwa stałe rozumie się tu węgiel kamienny, brykiet lub pelet, zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3 u.d.w.).
Faktem jest, że skarżący złożył wniosek o przyznanie mu dodatku węglowego, jednak jednocześnie zdeponowana została w aktach sprawy kopia deklaracji, z której wynikało, iż dom ogrzewany jest peletem drzewnym. Zatem, nawet jeśli skarżący nie spełniał przesłanek do przyznania mu dodatku węglowego, należało mieć na uwadze uregulowania innych ustaw, w szczególności ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw. Jej art. 24 ust. 1 pkt 1 wskazuje, że dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia albo piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane peletem drzewnym, drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy (...) – zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków (...).
Art. 24 ust. 7 u.sz.r. stwierdza, że dodatek dla gospodarstw domowych nie przysługuje gospodarstwom domowym objętym pozytywnie rozpatrzonym wnioskiem o wypłatę dodatku węglowego, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym. Regulacje dotyczące obu dodatków są zatem ze sobą przez ustawodawcę powiązane. Przyznanie jednego dodatku wyklucza przyznanie drugiego, z kolei brak przyznania dodatku węglowego otwiera możliwość – przy spełnieniu dalszych przesłanek – przyznania dodatku dla gospodarstw domowych.
Jednocześnie nie można pomijać, że w świetle art. 24 ust. 25a u.sz.r. (obowiązującego od dnia 4 listopada 2022 r., także wobec spraw wcześniej wszczętych) "W przypadku posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do dodatku dla gospodarstw domowych. W takim przypadku organ ten przyznaje dodatek w drodze decyzji administracyjnej z urzędu, bez konieczności składania wniosku oraz bez składania odpowiedniej deklaracji dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji. Przepis art. 25 ust. 2 stosuje się."
Nie budzi zatem wątpliwości, że organ miał obowiązek przyznania jednego z ww. dodatków, w zależności od dokonanych ustaleń faktycznych (jeśli wszystkie przesłanki szczegółowe byłyby spełnione), a jego obowiązek sprowadzał się także do konieczności działania z urzędu, nie tylko na wniosek. To oznaczało konieczność bardziej wszechstronnego przeanalizowania sprawy i uzasadnienia decyzji odmownej (art. 107 §3 k.p.a.). Z tego obowiązku organ I instancji nie wywiązał się.
Organ odwoławczy z kolei podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.
Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.
Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.