Uzasadnienie
Decyzją z dnia 8 listopada 2021 r. nr [...] Burmistrz K., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.), odmówił J. A. (dalej: "Strona", "Skarżąca") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad H. C. (dalej: "matka Skarżącej", "osoba wymagająca opieki").
W uzasadnieniu organ przywołał podstawę normatywną rozstrzygnięcia, tj. treść art. 17 ust. 1, ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazał, iż z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 25 października 2021 r. przez pracownika socjalnego wynika, że Strona opiekuje się swoją matką, przygotowuje posiłki i udziela pomocy w ich spożywaniu, podaje leki, dba o higienę osobistą, umawia wizyty lekarskie i załatwia sprawy urzędowe, sprawuje stałą i długotrwałą opiekę nad matką. Następnie stwierdził, iż osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a niepełnosprawność istnieje od 47 roku życia, i pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca nie zmodyfikował w tym zakresie treści art. 17 ust. 1b przywołanej ustawy.
Strona wniosła odwołanie od opisanej wyżej decyzji. W uzasadnieniu Skarżąca powołała m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17 wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto podała, że prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy uzyskała w 2001 r., posiada orzeczenie o niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym, cały ten czas była aktywna zawodowo i zatrudniona w warunkach pracy chronionej. Skarżąca w styczniu 2020 r. zrezygnowała z pracy zawodowej, aby sprawować stałą opiekę nad matką. Uprzednio opieka była sprawowana przez ojca Skarżącej, który zmarł w dniu 28 lipca 2019 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, decyzją z dnia 3 lutego 2022 r. nr SKO.4106.1309.2021 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczas przeprowadzone w sprawie czynności, przywołał treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Następnie wskazał na brak podstaw do oparcia decyzji odmawiającej przyznanie prawa do świadczenia na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z Konstytucją. W dalszej kolejności stwierdził, że w sprawie zaistniała przesłanka negatywna określona ust. 5 pkt 1 lit. a przywołanego przepisu oraz wyjaśnił, iż ustawodawca przyjął taki model przyznawania świadczeń rodzinnych, który wyklucza z grona beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego osoby pobierające zaopatrzenie emerytalne lub rentowe, stanowiące element systemu ubezpieczeń społecznych, natomiast organy administracji nie mają podstawy prawnej aby dokonać wyrównania pomiędzy kwotą przyznanej renty a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. W kontekście powyższego organ uznał, że skoro Strona pobiera z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, natomiast jej zawieszenie eliminuje negatywną przesłankę nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zatem może ponownie złożyć wniosek w tym przedmiocie, a przyznanie świadczenia będzie uzależnione od przedstawienia decyzji o zawieszeniu renty i wstrzymaniu jej wypłaty.
Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca wnosząc, sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Względem zaskarżonej decyzji sformułowała zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej oraz niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała, iż organ nie uwzględnił wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., w którym uznano przywołaną regulację za niezgodną z prawem. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W powołaniu na w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego bez konieczności zawieszenia renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, podnosząc, że w aktualnym stanie prawnym jest uprawniona do każdego z tych świadczeń.
Zwróciła również uwagę, iż orzecznictwo sądów administracyjnych uzależniające ustalenie prawa do przedmiotowego świadczenia od wstrzymania wypłaty świadczenia niższego czy ewentualnego pomniejszenia o wysokość otrzymywanej emerytury, nie dotyczy sytuacji Skarżącej która nie legitymuje się prawem do emerytury. Przedstawione stanowisko Skarżąca poparła wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. II SA/Po 402/21.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podkreślając, że w obecnym stanie prawnym wnioskowane świadczenie nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wskazana kontrola nie oznacza jednak przejęcia przez Sąd sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia.
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej Sąd uznał, że rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co wyczerpało przesłankę uwzględnienia wniesionej skargi zawartej w przywołanym wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na zgodny wniosek stron w tym przedmiocie złożony w treści skargi oraz odpowiedzi na skargę o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 3 lutego 2022 r. nr SKO.4106.1309.2021 utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji - Burmistrza K. z dnia 8 listopada 2021 r. nr [...] mocą której odmówiono Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.
Istota problemu prawnego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny dokonanej przez organ odwoławczy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w szczególności regulacja art. 17 tej ustawy. Stosownie do treści ust. 1 wskazanej regulacji świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów (zob. B. Chludziński w: P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, Lex el. 2021).
W rozpatrywanej sprawie organy odmówiły przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji wyjaśniając przyczynę odmowy wskazał na moment powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, przywołując przy tym art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy nie podzielił w/w przyczyny odmowy przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia.
W tym miejscu odnotowania wymaga, że organ odwoławczy trafnie zaakcentował niezasadne, w okolicznościach niniejszej sprawy, powołanie w/w podstawy prawnej jako podstawy odmowy. Należy pamiętać, że przyczyna odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać oparta na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 1079/17, jeżeli Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako zasadną przyczynę odmowy wskazał natomiast przesłankę opartą o treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. pobieranie przez Skarżącą renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Organ odwoławczy nie powołał jednocześnie żadnej innej przyczyny odmowy przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia.
Z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy wynika, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek Strony złożony w dniu 20 października 2021 r. (karta nr 1-5 akt administracyjnych), do którego przedłożono orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. o znacznym stopniu niepełnosprawności H.C. nr [...] z dnia 11 marca 2019 r. wydanym na stałe (karta nr 13 akt administracyjnych), orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności Skarżącej nr [...] z dnia 5 grudnia 2018 r. (karta nr 14 akt administracyjnych), orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] nr [...]ustalające trwałą niezdolność H. C. do samodzielnej egzystencji (karta nr 11 akt administracyjnych), decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. o waloryzacji renty z dnia 1 marca 2021 r. nr [...] skierowaną do Skarżącej (karta nr 12 akt administracyjnych).
Nadto w sprawie nie było sporne sprawowanie przez Skarżącą opieki nad matką oraz jej należyte sprawowanie (rodzinny wywiad środowiskowy z dnia 25 października 2021 r., karta nr 7-8 akt administracyjnych).
Negatywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, która stała się przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego przez Stronę świadczenia na gruncie rozpatrywanej sprawy, regulowana jest treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z brzmieniem tej regulacji świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę: ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Szczególnej uwagi wymaga, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, uznał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a omawianej ustawy w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Jak wynika z uzasadnienia przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Przywołany wyrok dotyczył oceny konstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w zakresie, w jakim wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom mającym ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Stosownie bowiem do treści art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny w w/w wyroku orzekł natomiast, że utrata mocy nastąpi po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku.
Z uwagi na powyższe art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a z dniem 9 stycznia 2020 r. utracił moc w zakresie ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, natomiast w pozostałym zakresie pozostał w mocy.
Wydane w sprawie rozstrzygnięcia zapadły po upływie wskazanego terminu, zatem organy administracji publicznej obowiązane były do rozpoznania wniosku Strony przy uwzględnieniu brzmienia przepisu nadanego na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zatem z pominięciem negatywnej przesłanki.
W rezultacie, w ramach przesłanek negatywnych przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w dacie rozpoznawania niniejszej sprawy przez organy, nie znajdowała się przesłanka otrzymywania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Nadto w przypadku ustalenia przez organ spełnienia wszystkich pozostałych przesłanek pozytywnych wynikających z treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz jednoczesnego nieujawnienia przesłanek negatywnych, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje w pełnej wysokości, bez konieczności wyboru jednego ze świadczeń, czy zawieszenia jednego z nich. Podobne stanowisko wyrażono w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 listopada 2020 r. II SA/Gl 727/20, które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni podziela (także podobnie m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 marca 2022 r. II SA/Po 665/21).
Powyższe nie zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy.
W tym zakresie należy mówić o naruszeniu przepisów stanowiącym podstawy do zastosowania uprawnień kasatoryjnych. Decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W tym kontekście, Sąd zwraca również uwagę, iż nie podziela, z przyczyn podanych powyżej, argumentacji przedstawionej przez organ odwoławczy, w zakresie, w którym podnosi, iż świadczenie pielęgnacyjne na gruncie niniejszej sprawy pozostaje zależne od przedstawienia decyzji o zawieszeniu renty i wstrzymaniu jej wypłaty. Rozpatrywania organu w zakresie ewentualnego zawieszenia prawa do świadczenia emerytalno-rentowego czy też wyrównania pomiędzy kwotą przyznanej renty a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, nie znajdują bowiem zastosowania w sytuacji, gdy wnioskujący pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W ocenie Sądu, organ w sposób całkowicie nieuprawniony zastosował rozważania czynione w dorobku orzeczniczym na gruncie wskazanej regulacji prawnej w zakresie emerytury, utożsamiając wskazane świadczenie z rentą z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Nadmienić należy, iż ewentualne uprzywilejowanie opiekunów, sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, pobierających rentę z tytułu niezdolności do pracy, w stosunku do opiekunów pobierających świadczenia emerytalne, a wynikające z braku regulacji w tym zakresie powstałe na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie może w ocenie Sądu, obciążać wnioskującego o przyznanie prawa do przedmiotowego świadczenia.
Zdaniem Sądu, w kontekście przywołanej analizy, w aktach sprawy powinna również pozostawać decyzja ustalająca prawo Strony do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Zgodnie z treścią art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę, kierując się wskazaną przez Sąd wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, po rozważeniu wszelkich przesłanek warunkujących przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia, podejmie stosowne rozstrzygnięcie, uzasadniając swoje stanowisko stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a.
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 480 zł, tj. wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym ustalone na postawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.