Uzasadnienie
Decyzją z dnia 22 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO, organ odwoławczy), w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez A.L.(dalej: skarżąca, strona), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta L. przez Kierownika Zespołu ds. Świadczeń Centrum Usług Społecznych w L. (dalej: organ I instancji), nr [...] z dnia 25 stycznia 2023 r. odmawiającą przyznania skarżącej prawa do dodatku węglowego.
W podstawie prawnej SKO powołało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570).
Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 25 stycznia 2023 r. Nr [...] orzekł o odmowie przyznania skarżącej prawa do dodatku węglowego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przywołał brzmienie zastosowanych przepisów prawa oraz podał argumenty przemawiające za podjętym rozstrzygnięciem. Organ wskazał w szczególności, że w dniu 4 stycznia 2023 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy. W trakcie wywiadu ustalono, iż pod adresem: ul. [...] w L. zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, a strona nie podjęła kroków formalnych w celu ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach.
Od ww. decyzji, w terminie ustawowym, odwołanie wniosła skarżąca, wyrażając niezadowolenie z otrzymanej decyzji. Strona wskazała, że do odwołania dołącza akt notarialny, z którego wynika, że w 2021 r. została podjęta próba rozdzielnia budynku jednorodzinnego na wielorodzinny, a dom podzielono według pięter.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach po zapoznaniu się z aktami sprawy decyzją z dnia 22 lutego 2023 r. Nr SKO.PSW/41.5/1074/2023/3557 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia 25 stycznia 2023 r., Nr [...] odmawiającą przyznania skarżącej prawa do dodatku węglowego.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca wnosząc w dniu 23 marca 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wyrażając niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia.
Skarżąca w skardze m.in., podkreśliła, że prowadzi odrębne jednoosobowe gospodarstwo domowe, a pod adresem przy ul.. [...] w L. jest więcej niż jedno gospodarstwo domowe. Zaś faktycznie w budynku znajdują się trzy odrębne lokale, a każdy lokal posiada własną kuchnię i łazienkę. Źródło ogrzewania jest współdzielone. Strona podała także, że budynek mieszkalny przy ul. [...] w L. został wybudowany przed 1995 r. i nie ma możliwości ustanowienia odrębnej własności, w tym zakresie strona powołuje się na treść przepisów przejściowych ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.
Strona wskazała, że wnioskodawca może (przepis nie wskazuje, że musi) zainicjować wszczęcie procedury ustalenia odrębnego adresu. Natomiast termin 30 listopada 2022 r. jest terminem, w jakim powinno nastąpić ustalenie nowego adresu, a nie terminem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.
Ponadto strona odnosząc się do terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wskazała, że jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu.
W związku z powyższym strona wniosła o zmianę orzeczenia i przyznanie dodatku węglowego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z uzasadnieniem jak w treści zaskarżonej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w uzasadnieniu odpowiedzi podniosło m.in., że do odwołania skarżącej, które zostało przekazane przez organ pierwszej instancji do Kolegium nie został załączony żaden akt notarialny, o którym mowa w treści odwołania.
Nadto SKO stwierdziło, że pod adresem: ul. [...] w L. w odrębnych lokalach zamieszkuje więcej gospodarstw domowych oraz wykorzystywane jest przez te gospodarstwa współdzielone źródła ogrzewania. Z akt sprawy (wywiad środowiskowy, odwołanie strony) wynika również, że strona nie podjęła prawem wymaganych działań mających na celu ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach. Tym samym, strona nie spełnia przesłanek ustawowych uprawniających do przyznania dodatku węglowego.
Zdaniem organu odwoławczego obowiązkiem Strony było zatem podjęcie sformalizowanych działań mających na celu ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla zajmowanego lokalu, a bezczynność strony w tym zakresie nie może być utożsamiana z brakiem możliwości dokonania prawem wymaganej czynności w ustawowo określonym terminie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Wskazana kontrola nie oznacza jednak przejęcia przez sąd sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.
Przeprowadzona w sprawie kontrola sądowoadministracyjna doprowadziła do stwierdzenia naruszenia prawa uzasadniającego zastosowanie kompetencji kasatoryjnych.
Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 13 kwietnia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji –Burmistrza Miasta L. z dnia 25 stycznia 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego.
Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Przez gospodarstwo domowe rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe), (art. 2 ust. 2), natomiast przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3).
Ustawodawca mocą art. 50 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1967, obowiązującego od 20 września 2022 r.) w ustawie o dodatku węglowym wprowadził w art. 2 regulację odnoszącą się do sytuacji zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jednego gospodarstwa domowego. Zgodnie z brzmieniem dodanego ust. 3a i 3b - w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (ust. 3a), w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (ust. 3b).
Kolejną nowelizacją, obowiązującą od 3 listopada 2022 r., na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2236) rozszerzono ww. regulację o kolejne zapisy. Mianowicie w myśl art. 2 ust. 3c w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2).
Stosownie natomiast do treści art. 2 ust. 9 ustawy o dodatku węglowym wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Wnioski o wypłatę dodatku węglowego złożone po dniu 30 listopada 2022 r. pozostawia się bez rozpoznania (ust. 10). Skarżąca w dniu 24 listopada 2022 r. złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego (karta nr 4 akt administracyjnych), zatem wniosek ten winien zostać rozpoznany.
Odnotowania również wymaga, iż kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 210/23). Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe.
Z przeprowadzonego w dniu 4 stycznia 2023 r. wywiadu środowiskowego wynika natomiast, że skarżąca zajmuje lokal samodzielny.
Strona w dniu 4 stycznia 2023 r. oświadczyła, że nie miała możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania.
Wobec podniesionego przez stronę zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jednego gospodarstwa domowego, na organie spoczywał obowiązek ustalenia, czy w sprawie zaistniały okoliczności będące warunkiem zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b analizowanej ustawy. Mowa tutaj o ustaleniach zarówno w zakresie ilości gospodarstw domowych zamieszkujących pod danym adresem, jak również braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych.
Ustalenie zamieszkiwania pod jednym adresem miejsca zamieszkania więcej niż jednego gospodarstwa domowego implikuje zastosowanie w sprawie przywołanego wyżej art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym. Rozstrzygnięcie wniosku skarżącej zależy zatem m.in. od należytego i niebudzącego wątpliwości ustalenia, z iloma gospodarstwami domowymi, w rozumieniu ustawy o dodatku węglowym, mamy w tym przypadku do czynienia, co w ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, winno wynikać z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.
Zauważyć przy tym należy, iż treść art. 2 ust. 15a ustawy o dodatku węglowym przewiduje źródła informacji, które właściwy organ dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego zobowiązany jest uwzględnić. Wymienione źródła informacji nie stanowią ponadto katalogu zamkniętego. Na gruncie przedmiotowej sprawy brak jednak jakichkolwiek ustaleń w ww. zakresie, pomimo wyraźnego obowiązku wynikającego z treści przywołanego przepisu.
Z kolei co do przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, Sąd zważył, iż ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby wskazana okoliczność "braku możliwości ustalenia odrębnego adresu" mogła być ustalona wyłącznie na skutek podjęcia formalnych kroków prowadzących do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego bądź też wymagane było potwierdzenie wskazanej okoliczności konkretnym dowodem.
Wprowadzona regulacja nie wymaga wszczęcia procedury o wydzielenie odrębnego lokalu. Uwzględniając dokumentację niezbędną dla zainicjowania tego rodzaju postępowania, poważne wątpliwości budziłoby dokonanie powyższego w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. w sytuacji, gdy wspomniana nowelizacja weszła w życie w dniu 3 listopada 2022 r. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 31 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 474/23, z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. II SA/Gl 391/23).
Zwraca uwagę stanowisko sądów administracyjnych, w ramach którego podkreśla się, iż przepisy ustawy o dodatku węglowym nie wprowadzają "obowiązku podjęcia przez stronę sformalizowanych działań" mających na celu ustalenie odrębnego adresu, a wykazanie, iż przesłanka została spełniona może nastąpić poprzez złożenie oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 11 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 355/23, z dnia 8 maja 2023 r. sygn. II SAB/Gl 24/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 maja 2023 r. sygn. I SA/Łd 299/23), a następnie dokonanie oceny oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w zw. z art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, prezentując pogląd, iż ustawodawca nie uzależnia udzielania wsparcia od złożenia wniosku o nadanie dodatkowego numeru porządkowego, a brak złożenia tego wniosku pozostaje bez wpływu na prawo do uzyskania dodatku węglowego - organy z urzędu posiadają wiedzę czy dla danej nieruchomości jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw.
Tym samym nie ma potrzeby, aby strona składała wniosek o nadanie nowego numeru porządkowego, wystarczy samo oświadczenie strony albo zaświadczenie z urzędu (wyrok z dnia 23 maja 2023 r. sygn. I SA/Łd 299/23, złożenie oświadczenia w tym przedmiocie przez stronę dopuścił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 11 maja 2023 r. sygn. III SA/Gd 69/23). W tym kontekście, analizy wymagałby również § 2 pkt 8-10 oraz § 6 ust. 5 i 8 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2021 r. 1368).
Odmienne stanowisko organów, dotyczące obowiązku podjęcia przez stronę sformalizowanych działań mających na celu ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania, należy odczytywać jako usankcjonowanie nałożenia na skarżącą obowiązku, który nie wynika z ustawy. Pozbawione podstaw prawnych pozostaje zatem uzależnienie przyznania skarżącej wsparcia w postaci dodatku węglowego od przesłanki, która nie została wyartykułowana przez ustawodawcę. Na tym tle słusznie tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lipca 2023 r. sygn. II SA/Gl 633/23 dopatrzył się naruszenia wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, powtórzonej w art. 6 k.p.a. jako jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego.
Sprawując kontrolę sądowoadministracyjną Sąd doszedł do przekonania, iż z uwagi na błędną wykładnię art. 2 ust. 3c i 3d ustawy o dodatku węglowym oraz naruszenie przepisów procedury administracyjnej art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie, konieczne stało się zastosowanie kompetencji kasatoryjnych.
Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia, a rozpoznając wniosek Skarżącej o przyznanie dodatku węglowego uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię art. 2 ust. 3c i 3d ustawy o dodatku węglowym, zważając by nie naruszono przepisów procedury administracyjnej.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.