Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. decyzją podjętą w dniu [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126/, zobowiązał "A" Sp. z o.o. do wykonania zabezpieczenia lokalu nr X w budynku przy ul. A w G. – zgodnie z pkt 5 ekspertyzy technicznej, dotyczącej stanu technicznego tego mieszkania, opracowanej przez rzeczoznawcę [...]. J. O., a zawierającej zalecenia dotyczące zabezpieczenia stropu tegoż lokalu.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. P., powołując się na działanie w imieniu lokatorów budynku, w tym imiennie Z. S..
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze z tym uzasadnieniem, iż wnoszący odwołanie J. P. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu oraz nie przedłożył pełnomocnictwa do występowania w imieniu Z. S..
Jednakże wskutek skargi H. P. i Z. S., wyrokiem z dnia 26 lutego 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 3584/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję organu odwoławczego. Sąd wskazał, iż organ ten nie ustalił, w jakim charakterze J. P. występuje w postępowaniu, przy czym przebieg postępowania przed organem I instancji wskazuje na działanie jako pełnomocnika lokatorów. Taki stan rzeczy nakazywał wezwanie do usunięcia braków odwołania poprzez dołączenie pełnomocnictwa, a następnie rozważenie istnienia legitymacji procesowej po stronie osób składających odwołanie.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy zaskarżoną decyzją, wydaną z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, umorzono postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.
Powołując się na uzupełnione postępowanie, organ II instancji przyjął, iż odwołanie wniesione zostało przez pełnomocnika lokatorów Z. S. i H. P., którzy jednak w ocenie organu nie posiadają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu w świetle art. 28 kpa.
Budynek stanowi bowiem własność firmy "A" Sp. z o.o. w K., zaś opracowana ekspertyza wskazała na konieczność zabezpieczenia stropu w mieszkaniu nr X, stanowiącego konstrukcyjną część budynku jako całości, a nie tylko tegoż lokalu.
Decyzja organu I instancji wydana została na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, zamieszczonego w rozdziale 6, dotyczącym obowiązków właścicieli, zarządców a w niektórych przypadkach użytkowników obiektu budowlanego, nawet jeżeli postępowanie obejmuje jego część. Stąd też zdaniem organu, udział lokatora w tym postępowaniu ma charakter pośredni, który tworzy jedynie interes faktyczny, podlegający ochronie na podstawie prawa cywilnego i ustawy o ochronie praw lokatorów mieszkaniowych.
W tej sytuacji organ II instancji orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. P. i Z. S. zarzucili:
- 1) niewykonanie postanowienia [...].WINB z dnia [...] r. poprzez niewykonanie ekspertyzy przez rzeczoznawcę Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budownictwa,
- 2) naruszenie art. 28 kpa poprzez nieuznanie ich za strony postępowania,
- 3) naruszenie art. 6 /prawa do sądu/ i art. 13 /prawo do skutecznego środka odwoławczego/, Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.
W szczególności, skarżący podnieśli, iż jako lokatorzy budynku zagrożonego katastrofą budowlaną i dochodzący roszczeń z tytułu prawa pierwokupu, mieszkania mają interes prawny w postępowaniu oraz prawo domagania się opracowania niezależnej rzetelnej ekspertyzy, uwzględniającej stan powstały w wyniku samowolnego wyburzenia ścian nośnych w sklepie na parterze budynku i przedstawiającej sposoby naprawy tego stanu.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.
Postanowieniem z dnia 7 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę Z. S..
Rozpatrując skargę H. P., Sąd zważył, co następuje:
Z mocy art. 127 § 1 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie środek zaskarżenia w postaci odwołania. Stroną jest zaś podmiot wymieniony w art. 28 kpa, czyli każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 1989 r. sygn. akt IV SA 1254/88 /niepubl./, status strony wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa lub obowiązki, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracji, zaś interesy faktyczne innych podmiotów mogą być chronione tylko do granic kolizji z interesem stron postępowania. Pogląd, iż tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony, dominuje w orzecznictwie /vide: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, str. 197, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, W.Chróścielewski, J.P.Tarno, Wyd. Prawnicze Nexis Lexis, W-wa 2004, str. 88/.
Przychylając się do powyższego stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarżącej H. P. jako najemcy lokalu nr Z w budynku przy ul. A w G., nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym stanu technicznego tego budynku. Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy w motywach zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./, obowiązki w zakresie utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego z zasadami tego prawa, obciążają właściciela i zarządcę obiektu budowlanego. Jedynie te osoby mogą być adresatem nakazu, wydanego w trybie art. 66 Prawa budowlanego.
Podkreślić też przyjdzie, iż kwestionowana decyzja organu I instancji z dnia [...] r. zobowiązywała "A" Sp. z o.o. jako właściciela obiektu do wykonania zabezpieczenia stropu lokalu nr X, którego najemcą jest Z. S.. Taki zakres rozstrzygnięcia w żaden sposób nie może naruszać interesu prawnego skarżącej. Z treści odwołania od decyzji organu I instancji wynika bowiem, iż kwestionowanie wydanego nakazu zabezpieczenia stropu w lokalu nr X wynika z faktu, iż sporządzona na użytek postępowania ekspertyza techniczna [...]. J. O. w pkt 5 stwierdza konieczność wyłączenia z użytkowania lokali mieszkalnych nr X, Y i Z w celu zapewnienia bezpieczeństwa lokatorów. Tymczasem skarżąca neguje taką konieczność, upatrując w tym działanie właściciela, na zlecenie którego opracowano sporną ekspertyzę, mające na celu uniemożliwienie jej dochodzenia roszczeń z tytułu "prawa pierwokupu" po wyprowadzeniu lokatorów.
Z treści skargi wynika, że właśnie interes w utrzymaniu mieszkania do czasu zakończenia procesu sądowego w ocenie skarżącej uprawnia ją do udziału w niniejszym postępowaniu celem zapewnienia możliwości przedłożenia własnej ekspertyzy, uwzględniającej stan powstały w wyniku samowolnego wyburzenia ścian nośnych w sklepie na parterze budynku i przedstawiającej sposoby naprawy tego stanu, a do tego czasu niezbędne jest zabezpieczenie przez podstemplowanie stropu lokalu sklepu, a nie stropu lokalu nr X. Mając na uwadze okoliczności podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w skardze na decyzje organu II instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego, stwierdzić przyjdzie, iż ochrona roszczeń skarżącej nie mogła nastąpić na drodze postępowania administracyjnego.
W postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego w sprawie stanu technicznego budynku nie mogła bowiem nastąpić konkretyzacja praw lub obowiązków skarżącej jako najemcy lokalu nr Z, który nie był objęty nakazem organu I instancji.
W szczególności, decyzją tą nie nakazano opróżnienia bądź wyłączenia całości lub części budynku z użytkowania.
Tymczasem interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa musi mieć charakter własny, indywidualny i konkretny.
Najemcę lokalu łączy zaś z właścicielem stosunek cywilnoprawny. Dochodzenie roszczeń z tytułu najmu i wzajemnych obowiązków bądź uprawnień stron tego stosunku następuje zatem w postępowaniu cywilnym na gruncie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego /obecnie tekst jednolity Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm./. Nie zmienia postaci rzeczy fakt, że z mocy art. 19 tej ustawy, do ochrony praw lokatora do używania lokalu stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności.
Oznacza to bowiem przyznanie gwarancji jedynie w zakresie ochrony prawa do używania lokalu.
Dopiero z dniem 1 stycznia 2005 r. na mocy ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. /Dz.U. Nr 281, poz. 2783/, dodano przepis art. 6a/, który jednoznacznie określa obowiązek wynajmującego w zakresie dokonywania napraw budynku oraz przywrócenia poprzedniego stanu budynku uszkodzonego, niezależnie od przyczyn, z tym że najemcę obciąża obowiązek pokrycia strat powstałych z jego winy.
W konsekwencji, skarżąca nie została pozbawiona ochrony prawnej, lecz dochodzenie roszczeń z tytułu umowy najmu winno nastąpić przed sądem powszechnym zgodnie z regułą z art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego.
Nie mógł zatem odnieść skutku zarzut naruszenia prawa do sądu i skutecznego środka odwoławczego, gwarantowanego Europejską Konwencją Praw Człowieka.
Skoro skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, zasadnie organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W tej zaś sytuacji decyzja organu I instancji nie mogła być przedmiotem weryfikacji w trybie odwoławczym.
W ramach niniejszego postępowania sądowego nie było zatem potrzeby rozważania merytorycznych zarzutów pod adresem ekspertyzy technicznej, przedłożonej przez właściciela budynku.
Decyzja organu I instancji może być jednak przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, które organ odwoławczy może wdrożyć z urzędu /art. 234 pkt 2 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa/.
Wreszcie, wskazać przyjdzie, iż prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem przysługuje prokuratorowi /art. 182 i nast. kpa/. Przewidując udział prokuratora, procedura administracyjna zapewnia zatem kontrolę społeczną administracji publicznej.
Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 tej ustawy.