Uzasadnienie
Decyzją z [...] r. nr [...] Prezydent W. uchyli prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane I. B. (dalej zwaną "skarżącą" lub "stroną") decyzją z dnia [...] r. nr [...] w związku z opieką nad synem M. B. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 32, art. 17, art. 20 ust. 1-3, art. 23, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.), dalej w skrócie "u.ś.r.".
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu [...] r. zostało wydane orzeczenie, zaliczające stronę do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ponadto pismem z dnia 16 września 2020 r. na prośbę strony wstrzymano wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca września 2020 r. W związku z tym organ ocenił, że strona jako osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest w stanie zapewnić stałej opieki nad niepełnosprawnym synem.
Strona nie zgodziła się z powyższą decyzją. W odwołaniu podniosła, że jej syn w dalszym ciągu pozostaje pod jej opieką i jest ona na tyle sprawna fizycznie, że do opieki nie są potrzebne osoby trzecie. Podniosła również, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności zostało wydane na okres roku w związku z jej chorobą nowotworową, która nie utrudnia jej funkcjonowania w codziennym życiu. Ponadto gdy czuje się gorzej opiekę nad synem sprawuje jej mąż.
Odwołanie nie przyniosło jednak zamierzonego skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W motywach podjętego rozstrzygnięcia Kolegium nakreśliło najpierw przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło w całości art. 17 u.ś.r., a ponadto przywołało treść art. 20 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 11 i art. 2 pkt 2 u.ś.r., a także art. 32 ust. 1-1d u.ś.r.).
Kolegium stwierdziło, że strona nie rezygnuje z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad synem, gdyż nie może takiego zatrudnienia podjąć ze względu na stan swojego zdrowia, co wprost wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] r. Co więcej, sama wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Organ odwoławczy zaakcentował przy tym, że orzeczenie o niepełnosprawności samo w sobie nie stanowi negatywnej przesłanki wykluczającej przyznanie rodzicom niepełnosprawnego dziecka praw do świadczenia pielęgnacyjnego. Warunkiem przyznania takiego świadczenia jest jednak zdolność rodzica do pracy zawodowej, przynajmniej w warunkach pracy chronionej.
Jednocześnie Kolegium zaakcentowało, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania opieki. Taki związek przyczynowo-skutkowy w rozpatrywanej sprawie nie występuje, albowiem aktualnie strona nie podejmuje zatrudnienia ze względu na stan zdrowia, który potencjalnie podjęcie pracy uniemożliwia.
W skardze na decyzję Kolegium strona zarzuciła:
- 1) naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego wykładnię rozszerzającą polegającą na przyjęciu dodatkowego kryterium w postaci konieczności istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem a faktycznym brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia właśnie z tego powodu, podczas gdy z treści cytowanego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje rodzicowi niepełnosprawnego dziecka nawet, jeżeli rodzic ten legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji przez Kolegium skarżąca legitymowała się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r., z którego wynikało, że sama wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, podczas gdy faktycznie od dnia 12 października 2020 r. zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności nr [...] o zaliczeniu do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności skarżąca nie była osobą wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy osób trzecich;
- 3) rażącą obrazę przepisów postępowania poprzez pominięcie treści orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] r.
W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca domaga się zmiany decyzji organu I instancji i przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jej synem.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Kolegium zaakcentowało, że orzeczenie z dnia [...] r. wpłynęło do organu I instancji już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Ponadto treść tego orzeczenia pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, gdyż pomimo zmiany stopnia niepełnosprawności skarżąca nadal pozostaje niezdolna do pracy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się uzasadniona, a decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji ostać się nie mogły.
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji uchylającą skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak wynika z akt sprawy prawo do tego świadczenia skarżąca nabyła na podstawie decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. (karta nr 46 w aktach administracyjnych) na okres od 1 maja 2018 r. do 31 maja 2023 r. Decyzja ta została wydana na wniosek skarżącej w związku ze sprawowaniem przez nią opieki nad synem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzja ta była następnie zmieniana w związku z waloryzacją kwoty świadczenia pielęgnacyjnego.
W dniu 24 września 2020 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie weryfikacji uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, co nastąpiło w związku z otrzymaniem przez ten organ orzeczenia o zaliczeniu skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności. Następnie decyzją z dnia [...] r. uchylił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując w podstawie prawnej decyzji art. 32 z dnia [...] r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.), dalej w skrócie jak dotychczas "u.ś.r.".
Podstawą uchylenia decyzji przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne stanowił zatem przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Organ I instancji w całości przytoczył ten przepis, choć nie wskazał precyzyjnie, która z przesłanek wymienionych w tym przepisie stanowi bezpośrednio podstawę uchylenia skarżącej prawa do świadczenia. Podobnie uczyniło Kolegium, które przytoczyło w całości treść powyższego przepisu, dopatrując się w nim podstawy do uchylenia uprzednio wydanej decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny.
Jednak nie wskazało Kolegium, którą z przywołanych w omawianym przepisie sytuacji należy odnieść do okoliczności niniejszej sprawy. Brak ten jednak pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż w realiach rozpoznawanej sprawy w sposób oczywisty nie mamy do czynienia ze zmianą sytuacji dochodowej rodziny mającą wpływ na prawo do świadczeń, z nabyciem prawa przez członka rodziny do świadczeń rodzinnych w innym państwie, z nienależnie pobranym świadczeniem (wobec braku spełnienia przesłanek z art. 30 ust. 2 ustawy). Przedmiotową sytuację można jedynie rozpatrywać w kategoriach wystąpienia innych okoliczności, mających wpływ na prawo do świadczeń.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium przyjęło, że warunkiem przyznania rodzicowi niepełnosprawnego dziecka, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pozostaje zdolność tego rodzica do pracy zawodowej, przynajmniej w warunkach pracy chronionej. Co do zasady zgodzić należy z słusznością tego spostrzeżenia. Niemniej jednocześnie należy dostrzec, że tak sformułowany warunek nie został wprost wskazany przez ustawodawcę, lecz stanowi pochodną innego warunku bezpośrednio wskazanego w ustawie, od którego spełnienia uzależnione zostało uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego tj. wynikającego wprost z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Przyjmuje się, że warunek ten może spełnić jedynie osoba, która jest obiektywnie zdolna do pracy. W realiach rozpoznawanej sprawy brak takiej zdolności u skarżącej organy wywiodły z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. Kolegium zaakcentowało przy tym, że w świetle tego orzeczenia skarżąca sama wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znaczenie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Organ odwoławczy, a wcześniej także organ I instancji nie wziął jednak pod uwagę, że orzeczenie stwierdzające u skarżącej niepełnosprawność w stopniu znacznym nie ma charakteru ostatecznego, gdyż przysługuje od niego odwołanie do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. W konsekwencji organy nie sprawdziły, czy skarżąca skorzystała z możliwości wniesienia odwołania i uruchomienia procedury odwoławczej. W realiach rozpoznawanej sprawy zaniechanie obarczone jest istotnymi konsekwencjami, gdyż na skutek wniesienia odwołania od orzeczenia z dnia [...] r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności uchylił to orzeczenie w całości i orzekł o zaliczeniu skarżącej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Zaakcentować przy tym należy, że od orzeczenia zespołu wojewódzkiego przysługuje z kolei odwołanie do sądu powszechnego. Jakkolwiek skarżąca w skardze nie wspomina o tym, czy skorzystała także i z tego środka zaskarżenia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, to Sąd bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego nie mógł tej ewentualności wykluczyć.
Zważywszy zaś na treść art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd nie mógł wyręczyć organu w ustaleniu czy wskazany powyżej środek zaskarżenia został wniesiony. Tym samym w dalszym ciągu materiał dowodowy zebrany w toku postępowania administracyjnego nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie o tym, jakiej treści orzeczenie o niepełnosprawności posiada skarżąca. Oznacza to, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane przedwcześnie, a poprzez nie wyjaśnienie wskazanej powyżej kwestii dotyczącej procedury odwoławczego od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przy czym naruszenie to, mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Ponadto wbrew zapatrywaniu organów z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, w którym w ramach wskazania dotyczącego odpowiedniego zatrudnienia zamieszczono adnotację "niezdolna do pracy" nie można w sposób automatyczny wywodzić, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia ze względu na stan zdrowia, a nie z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem Kolegium, że pomiędzy opieką nad niepełnosprawnym a brakiem zatrudnienia opiekującego się nim musi zachodzić związek przyczynowo-skutkowy. W tym kontekście zaakcentować należy, że taki związek bezspornie istniał w dacie wydania pierwotnej decyzji o przyznaniu skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W sytuacji zaś, w której skarżąca w dalszym ciągu sprawuje opiekę nad synem wskazanego powyżej związku przyczynowo-skutkowego, zdaniem Sądu, nie niweczy samo zamieszczenie w wydanym wobec skarżącej orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności adnotacji o niezdolności do pracy.
Niezdolność do pracy wynikająca z orzeczenia o niepełnosprawności wydawanego w trybie przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych; Dz. U. z 2020 r. poz. 426) nie stanowi bowiem bezwzględnej przeszkody do podjęcia zatrudnienia. W kwestii braku przeciwskazań zdrowotnych do podjęcia ewentualnego zatrudnienia na danym stanowisku wypowiada się uprawniony lekarz medycyny pracy, przeprowadzający badanie pracownika na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy w zależności od okoliczności danego badania - na podstawie art 229 i 230 tego kodeksu oraz na podstawie Rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 maja 1996 r. w sprawie przeprowadzania badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydawanych do celów przewidzianych w Kodeksie pracy (t.j.
Dz. U. z 2016 r. poz. 2067 z późn. zm.). Wydając orzeczenia, o których mowa w powyższych przepisach uprawniony lekarz nie jest związany wskazaniami dotyczącymi zdolności do pracy zawartymi w orzeczeniu o niepełnosprawności wydawanym w trybie przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Wszystkie te względy powodują, że w razie wydania orzeczenia o niepełnosprawności, zawierającego wskazanie dotyczące niezdolności do pracy, w odniesieniu do osoby, która przed wydaniem takiego orzeczenia zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki jako wyznacznik dalszego spełnienia przesłanek do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego należy brać pod uwagę także i to, czy osoba, której przyznano świadczenie pielęgnacyjne w dalszym ciągu, w sposób należyty sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. W przypadku zaś ustalenia, że opieka ta jest sprawowana w dotychczasowym zakresie brak będzie podstaw do uchylenia wcześniej przyznanego uprawnienia.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Wskazania co dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), w związku z § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2.