Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 lutego 2023 r. nr SKO.PSW/41.5/459/2023/1581, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO), po rozpoznaniu odwołania J. S. (skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta J. (organ I instancji) z dnia 29 grudnia 2022 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu swojej decyzji SKO podniosło, że decyzja odmowna organu I instancji została wydana z uwagi na to, iż skarżąca nie podjęła działań związanych z ustaleniem miejsca zamieszkania dla swojego lokalu. Brak jest zatem podstaw do przyznania dodatku węglowego.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca podniosła w szczególności, że prowadzi z mężem i dziećmi oddzielne gospodarstwo domowe na piętrze budynku pod jednym adresem z innym gospodarstwem domowym. Oba gospodarstwa domowe posiadają własne, odrębne źródła dochodów, a także zamieszkują odrębne lokale i posiadają odrębne liczniki prądu. Współdzielone jest jedynie źródło ciepła - kocioł na paliwo stałe. Podkreśliła, że do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu.
SKO rozpatrując sprawę stwierdziło, że materialnoprawną podstawę prawną wydanej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 poz. 1692 - dalej "u.d.w.) Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust.1 i ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r. poz, 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Ponadto zauważyło, że w dniu 3 listopada 2022 r. znowelizowany został między innymi przepis art. 2 u.d.w poprzez dodanie ust. 3c-3e i przytoczyło brzmienie wskazanych przepisów
Wskazało, że z akt sprawy wynika, że organ I instancji działając w oparciu o przepis art. 2 ust. 3d u.d.w. przeprowadził wywiad środowiskowy w dniu 8 grudnia 2022 r. pod adresem: J., ul. [...]. Z treści sporządzonej w trakcie wywiadu notatki służbowej wynika, że w budynku pod wskazanym wyżej adresem zamieszkują dwa gospodarstwa domowe. Budynek ogrzewany jest wspólnym źródłem ciepła tj. kotłem na paliwo stałe. Ponadto skarżąca oświadczyła, po pouczeniu o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, że nie została podjęta próba formalnego wyodrębnienia lokalu. Tym samym, zdaniem SKO, skarżąca nie spełnia przesłanek ustawowych uprawniających do przyznania dodatku węgłowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym i wniosła o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu opisała przebieg postępowania według chronologii zdarzeń. Zdaniem skarżącej skoro przepisy u.d.w., a w szczególności art. 2 ust. 3c nie określają wprost wymogów co do "podjęcia przez wnioskodawcę kroków formalnych", to brak jakichkolwiek podstaw aby przyjmować, że brak podjęcia żądanych przez organ kroków skutkuje wydaniem decyzji odmownej. W opinii skarżącej tylko wówczas, gdy przepis prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego wniosku, organ może żądać ich spełnienia.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz argumentację prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Oceniając wydane w sprawie decyzje w wyżej wskazanym zakresie kognicji Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że wniesiona skarga jest zasadna. Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na podstawie art. 119 ust. 2 p.p.s.a sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (SKO), którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia 29 grudnia 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 141 z późn. zm.- dalej "u.d.w.").
Stosownie do treści art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Przez gospodarstwo domowe rozumie się:
- 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo
- 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe), (art. 2 ust. 2).
Natomiast przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3).
Ustawodawca mocą art. 50 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967, obowiązującego od 20 września 2022 r.) w ustawie o dodatku węglowym wprowadził w art. 3 regulację odnoszącą się do sytuacji zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jednego gospodarstwa domowego. Zgodnie z brzemieniem dodanego do art. 2 u.d.w. ust. 3a i 3b w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (ust. 3a), w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (ust. 3b).
Kolejną nowelizacją, obowiązującą od 3 listopada 2022 r., na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236) rozszerzono ww. regulację o kolejne zapisy. Mianowicie w myśl art. 2 ust. 3c w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2).
W orzecznictwie podkreśla się, że kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 210/23, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 maja 2023 r., II SA/Gl 474/23). Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe.
Z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy wynika, że deklaracja dotycząca źródeł ciepła i źródeł spalania paliw CEEB) została złożona przez skarżącą w dnu 20 kwietnia.2022 r. Skarżąca złożyła następnie wniosek o wypłatę dodatku węglowego w dniu 4 listopada 2022 r. We wniosku tym wskazała jako osoby wchodzące w skład jej gospodarstwa domowego skarżącą, jej męża oraz dzieci.
W wywiadzie środowiskowym z dnia 8 grudnia 2022 r. pracownik stwierdził, że skarżąca zajmuje I piętro, gdzie zamieszkuje wspólnie z mężem i dziećmi. W budynku pod wskazanym wyżej adresem zamieszkują dwa gospodarstwa domowe. Budynek ogrzewany jest wspólnym źródłem ciepła tj. kotłem na paliwo stałe. Ponadto strona oświadczyła, że nie została podjęta próba formalnego wyodrębnienia lokalu. Tak więc wywiad środowiskowy niejako potwierdził, że skarżąca prowadzi odrębne gospodarstwo domowe w odrębnym lokalu. Organ I instancji wskazał również, że w dniu 26 września 2022 r. na wskazany adres został przyznany dodatek węglowy. Natomiast organy obu instancji odmówiły wypłaty dodatku węglowego z uwagi na fakt, że skarżąca nie podjęła działań zmierzających do formalnego wydzielenia lokalu.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ nieprawidłowo zinterpretowały przepisy ustawy o dodatku węglowym.
Przede wszystkim dodatek węglowy przysługuje na gospodarstwo domowe rozumiane jako gospodarstwo umiejscowione pod tym samym adresem. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 3a u.d.w. w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania znajduje się więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem.
Tym niemniej w ust. 3c do 3e ustawodawca wprowadził wyjątek od tejże zasady. Zgodnie z art. 2 ust. 3c u.d.w. w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. Tak więc wyjątek ten donosi się między innymi do sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, gdy źródło ciepła jest współdzielone. Konieczne jest jednak faktyczne istnienie pod jednym adresem odrębnych lokali. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 11 października 2017 r. (sygn. akt: II OSK 2920/16) lokal posiada cechę samodzielności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu.
O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca oraz możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela, mieszkańca.
W takiej sytuacji na podstawie art. 2 ust. 3d u.d.w., a więc istnienia odrębnych gospodarstw w odrębnych lokalach pod tym samym adresem, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy dla każdego odrębnego gospodarstwa domowego z osobna w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił dodatkowo wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Procedura ta w niniejszej sprawie została zastosowana przez organ I instancji i w jej wyniku stwierdzono, że skarżąca prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, w odrębnym lokalu, chociaż sama adnotacja pracownika socjalnego jest nad wyraz skąpa. W szczególność brak rozważenia, czy faktycznie występuje w niniejszej sprawie odrębny lokal, np. samodzielna łazienka, kuchnia, itp., czy tez wprost przeciwnie są jakieś części lokalu współdzielone.
W odniesieniu do braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach – sama skarżąca przyznała, że nie podjęła działań celem prawnego wyodrębnieniem ich lokalu. Tym niemniej organ zaniechał wezwać skarżącą o wykazanie, czy jego gospodarstwo domowe zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe we wskazanym wyżej terminie, ustalenie odrębnego adresu. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że zaistnienie tej okoliczności - może być potwierdzone oświadczeniem o niemożliwości ustalenia w terminie do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu.
Istotna dla niniejszej sprawy jest jedynie realizacja następujących okoliczności:
- - fakt zamieszkiwania pod jednym adresem osób wchodzących w skład więcej niż jednego gospodarstwa domowego,
- - brak możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych w terminie do dnia 30 listopada 2022 r.
- - istnienie pod tym samym adresem odrębnych lokali,
- - oddzielne lub współdzielone źródło ogrzewania dla poszczególnych gospodarstw domowych.
Organy jakkolwiek podjęły kroki zmierzające do sprawdzenia stanu faktycznego pod kątem ziszczenia się przesłanek określonych w art. 2 ust. 3c u.d.w., to dokonały nieprawidłowej jego subsumpcji. Wobec powyższego, organy obu instancji nie sprostały obowiązkom wskazanym w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a decyzje organów zostały wydane przedwcześnie.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a.
Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji będzie miał na uwadze poczynione powyżej rozważania.
Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).