Uzasadnienie
Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Związek A w C. działając na podstawie art. 19 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków /Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm./ przyjęło regulamin dostarczania wody i ścieków. Odpis uchwały doręczono Wojewodzie Ś. w dniu [...] r., zaś skargą z dnia [...] r. organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały – w części określonej w:
- - § 13 Regulaminu /określającego sposób rozliczeń za dostarczaną wodę i odprowadzane ścieki/ jako sprzecznej z § 16 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków /Dz.U. Nr 26, poz. 257/,
- - § 14 Regulaminu /regulującego sposób rozliczania zużytej wody/ jako sprzecznej z art. 27 ust. 1 powołanej wyżej ustawy,
- - § 16 Regulaminu /rozliczenia w przypadku przejściowej niesprawności wodomierza głównego/ z powodu modyfikacji § 18 ust. 1 cyt. rozp.,
- - § 26 Regulaminu /wniesienie przez odbiorcę reklamacji/ jako sprzecznej z § 17 rozp.,
- - § 29 Regulaminu /ogłoszenie taryf w prasie/ jako sprzecznej z art. 24 ust. 9 ustawy,
- - § 34 Regulaminu /wniesienie przez odbiorcę reklamacji/ jako sprzecznej z § 17 rozp.,
- - § 51 ust. 6 Regulaminu /prawa przedsiębiorstwa do odcięcia dostaw wody/ jako sprzecznej z art. 8 ustawy,
- - § 54, § 59 ust. 7 i 8, § 60 i § 62 Regulaminu /prawa i obowiązki przedsiębiorstwa i odbiorcy usług/ jako sprzecznej z art. 19 ust. 2 ustawy,
- - § 56 ust. 4 i 5 Regulaminu /kontrola jakości i ilości dostarczanych ścieków/ jako sprzecznej z art. 7 pkt 4 ustawy,
- - § 80 Regulaminu /przekazanie urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych/ jako sprzecznej z art. 31 ustawy.
W uzasadnieniu organ nadzoru powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał na niedopuszczalność powtórzenia regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego, co dotyczy postanowień, zawartych w §§ 13, 14, 16, 26, 29, 34, 51 ust. 5, 56 ust. 4 i 5, 80 Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały. Nadto, w ocenie Wojewody, z przekroczeniem delegacji ustawowej, w §§ 54 i 60 kwestionowanego Regulaminu, określono zakazy dla odbiorców, zaś w § 59 ust. 7 i 8 nałożono obowiązki na te podmioty, a wreszcie w § 62 odesłano do umów, co czyni te zapisy sprzeczne z prawem.
Odpowiadając na skargę Prezes Związku A wniósł o jej oddalenie, bowiem przeniesienie do treści regulaminu niektórych zapisów rozporządzenia nie narusza prawa, a miało na celu uczynienie go bardziej czytelnym dla adresatów. Gdy zaś idzie o zarzut przekroczenia delegacji ustawowej, to jego zdaniem, przepis art. 19 ust. 2 ustawy, określający obligatoryjnie element regulaminu, nie stanowi katalogu zamkniętego. Stąd też zgromadzenie mogło rozszerzyć jego treść o inne elementy niezbędne z punktu widzenia prawidłowej gospodarki i eksploatacji urządzeń wodno-kanalizacyjnych, a także czytelności aktu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.
Z mocy art. 19 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków /obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858/, regulamin jest aktem prawa miejscowego. Tymczasem zgodnie z art. 40 ust. 1 w zw. z art. 69 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./, prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obejmuje jedynie upoważnienie ustawowe. Oznacza to, iż zakres regulaminu winien wyczerpywać postanowienia zawarte w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. Organ gminy bądź związku /w niniejszej sprawie – zgromadzenie związku międzygminnego/, nie jest zatem władny regulować w drodze aktu prawa miejscowego nie tylko kwestii nie mających oparcia w delegacji ustawowej, lecz także niedopuszczalne jest zamieszczanie postanowień sprzecznych z aktem prawa powszechnie obowiązującego lub stanowiących powtórzenie, czy modyfikację takich norm.
W tym względzie trafnie organ nadzoru odwołał się do stanowiska, zawartego w utrwalonej już linii orzeczniczej /m.in. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1831/02 niepubl., wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt II Wr 1179/98 – OSS 2000/1/17/.
Zatem wbrew poglądowi organu, zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, niedopuszczalne jest przeniesienie do treści regulaminu niektórych zapisów ustawy i wydanego z jej upoważnienia obowiązującego w dacie podjęcia uchwały – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków /Dz.U. Nr 26, poz. 257/.
W drodze aktu prawa miejscowego nie można bowiem dokonywać wykładni norm prawa powszechnie obowiązującego, a niedopuszczalna inkorporacja niektórych zapisów takiego prawa, może rodzić wątpliwości interpretacyjne, zwłaszcza przy uwzględnieniu różnego trybu wchodzenia w życie tych przepisów. Stąd też powtórzenie i to tylko niektórych postanowień ustawy, jak i rozporządzenia wykonawczego, nie może być zakwalifikowane jako nieistotne naruszenie prawa.
Z tych względów trafnie organ nadzoru zakwestionował zgodność z prawem powtórzenia bądź modyfikacji w treści regulaminu postanowień zawartych w aktach prawa powszechnie obowiązującego, a mianowicie:
§ 13 regulaminu, którego treść powiela zapis § 16 rozp., § 14 regulaminu jako powtórzenie art. 27 ust. 1, art. 6 ust. 6 pkt 3 i 4 oraz art. 26 ust. 2 i 3 ustawy oraz częściową modyfikację tych norm, § 26 regulaminu jako powtórzenie i modyfikację zapisu § 17 ust. 2 i 3 rozp., § 29 regulaminu jako powtórzenie treści art. 24 ust. 9 ustawy, § 34 regulaminu jako powtórzenie § 17 ust. 2 i 3 rozp., § 51 pkt 6 regulaminu jako powtórzenie art. 8 ust. 1 ustawy, § 56 pkt 4 i 5 regulaminu jako powtórzenie art. 7 pkt 4 ustawy, § 80 regulaminu jako powtórzenie art. 31 ust. 1 ustawy.
Sąd administracyjny podzielił też stanowisko organu nadzoru, iż §§ 54 i 60, 59 pkt 7 i 8 regulaminu, wykraczają poza upoważnienie ustawowe. Aczkolwiek wyliczenie wymogów regulaminu, zawarte w art. 19 ust. 2 pkt 1 – 9 ustawy, nie stanowi katalogu zamkniętego, to jednak z woli ustawodawcy regulamin powinien określać jedynie prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Pod pojęciem tym nie mieszczą się natomiast zakazy, czy ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności, które mogą dotyczyć także innych podmiotów niż odbiorcy usług. W szczególności, brak podstawy prawnej, aby w drodze aktu prawa miejscowego stanowić, modyfikować bądź powielać przepisy techniczno-budowlane jako akty wykonawcze do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118/.
W tym wypadku chodzi o ustanowienie strefy ochronnej przewodów wodociągowych i kanalizacyjnych /§ 54 ust. 3 i § 60 regulaminu/. Wprowadzone zakazy ograniczają sposób wykonywania prawa własności i to nie tylko w stosunku do odbiorców usług. Stąd też regulacja § 54 i § 60 regulaminu, nie podpada pod pojęcie "obowiązków odbiorców usług" w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy.
Gdy zaś idzie o postanowienia § 59 ust. 7 regulaminu, kwestia ta uregulowana została przepisem § 124 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm./. W tym miejscu dodać też przyjdzie, iż § 184 warunków technicznych... reguluje kwestie wykorzystywania sieci wodociągowej jako uziomy instalacji elektrycznej, co odmiennie uregulowano w § 54 pkt 2 regulaminu.
Wymogi uzyskania pozwolenia wodnoprawnego wynikają zaś z przepisów odrębnych, stąd też organ związku nie jest władny nałożyć na odbiorcę usług żadnych obowiązków w tym zakresie, jak to uczyniono w § 59 pkt 8 regulaminu /vide: rozp. Min. Środowiska z dnia 10 listopada 2005 r. – Dz.U. Nr 233, poz. 1988/.
Zasadnie też wskazano na brak podstawy prawnej do odesłania uregulowania w drodze odrębnej umowy kwestii wprowadzania ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych przedsiębiorstwa /§ 62 regulaminu/. Przepis art. 11 ustawy stanowi bowiem delegację w tym zakresie dla Ministra Budownictwa, a nie – organu gminy.
W konsekwencji, przekroczenie delegacji ustawowej, gdy idzie o zapisy §§ 54 i 60, 59 pkt 7 i 8 oraz 62 regulaminu, musiało skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanej uchwały w tym zakresie.
Z tych względów, uwzględniając częściowo skargę w powyższym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały – w części określonej w §§ 13, 14, 26, 29, 34, 51 pkt 6, 54, 56 pkt 4 i 5, 59 pkt 7 i 8, 60, 62, 80 regulaminu. Nadto działając z urzędu sąd administracyjny dopatrzył się konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego § 55 regulaminu – w tej części, w jakiej stanowi on odesłanie do zakwestionowanego wyżej § 54 regulaminu oraz § 61 regulaminu – w tej części, w jakiej odsyła on do postanowień § 60 regulaminu. Stwierdzenie nieważności powyższych zapisów było bowiem niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.
Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały w powyższym zakresie oparto na przepisie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Pomimo uwzględnienia skargi, sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania uchwały w tej części na podstawie art. 152 tej ustawy, jako że w związku z treścią art. 61 § 3 ustawy, niedopuszczalne jest wstrzymanie wykonania przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. Dopiero prawomocny wyrok rodzić będzie skutek prawny erga omnes i podlegać publikacji.
Kwestionowana uchwala została zaś ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Woj. Śląskiego z dnia 28 kwietnia 2006 r. Nr 52, poz. 1491 i weszła w życie z dniem [...]r.
Jednakże sąd administracyjny nie podzielił zarzutu skargi co do naruszenia prawa, gdy idzie o zapis § 16 regulaminu, regulującego kwestię rozliczeń pobranej wody w przypadku przejściowej niesprawności wodomierza głównego. Wbrew stanowisku organu nadzoru, nie sposób przyjąć, aby postanowienia regulaminu stanowiły niedopuszczalną modyfikację § 18 ust. 1 rozp. z 12 marca 2002 r. Mianowicie, przepis ten stanowi, iż w przypadku niesprawności wodomierza głównego, jeżeli umowa nie stanowi inaczej, ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody. Oznacza to, iż prawodawca dopuścił odmienne uregulowanie tej materii w drodze umowy stron.
Z kolei art. 19 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy stanowi, iż regulamin powinien określać szczegółowe warunki i tryb zawierania umów oraz sposób rozliczeń. W konsekwencji, dopuszczalne jest odmienne uregulowanie sposobu rozliczeń w przypadku przejściowej niesprawności wodomierza głównego, niż to wynika z treści § 18 ust. 1 rozp. Zatem organ, którego działanie zaskarżono, w tym względzie działał w granicach upoważnienia ustawowego i nie naruszył normy prawa powszechnie obowiązującego /wg stanu prawnego z daty podjęcia uchwały/. Stąd też skarga w tej części, a mianowicie co do § 16 regulaminu, podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
SJ/