Uzasadnienie
Rada Gminy Wielowieś w dniu 27 października 2006 r. podjęła uchwałę nr XXXVIII/264/06, w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W podstawie prawnej uchwały wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1995 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 z późn. zm.). Uchwała ta została następnie opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2006 r., nr 142, poz. 4050).
Skargę na uchwałę wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej Gliwice – Zachód w Gliwicach, domagając się stwierdzenia nieważności części przepisów zaskarżonej uchwały, zawartych w § 3 ust. 11 i 12, § 8, § 13, § 22, § 23 i § 25 ust.
3. Zarzucił, że postanowienia § 3 ust. 11 i 12, § 8, § 13 zostały podjęte bez podstawy prawnej, a przepisy § 23, § 25 ust. 3 z przekroczeniem delegacji ustawowej i wreszcie § 22 stanowi powtórzenie regulacji ustawowej.
W pierwszym z zakwestionowanych przez Prokuratora przepisów regulaminu, a to w § 3 ust. 11, zobowiązano właścicieli nieruchomości do usuwania sopli i nawisów śniegu z dachu, stwarzających zagrożenie dla zdrowia lub mienia. W § 3 ust. 12 uchwały, Rada Gminy zobowiązała natomiast właścicieli nieruchomości do utrzymywania w należytym stanie terenów zielonych wchodzących w skład ich nieruchomości przez koszenie trawników, usuwanie chwastów, zeschłej skoszonej trawy, opadłych liści, złamanych gałęzi oraz usuwania innych nieczystości. W § 8 regulaminu, nałożono na organizatora imprezy o charakterze publicznym obowiązek wyposażania miejsc, w których się ona odbywa w odpowiednią ilość pojemników na odpady stałe oraz zapewnienia odpowiedniej liczby toalet (jedna na 400 uczestników imprezy, a w przypadku sprzedaży i konsumpcji piwa podczas imprezy jednej na 200 uczestników) oraz do oczyszczenia terenu bezpośrednio po zakończeniu imprezy, w tym terenów przyległych, gdy zachodzi taka potrzeba.
Wreszcie w § 13 regulaminu, nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek przechowywania przez okres roku dowodów zapłaty za wykonane usługi odbioru odpadów i usuwania nieczystości ciekłych. W ocenie Prokuratora, wszystkie wyżej wymienione regulacje nie miały oparcia w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który zawiera zamknięty katalog kwestii przekazanych radzie gminy do uregulowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.
Uzasadniając zarzuty przekroczenia przez Radę Gminy Wielowieś upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, Prokurator wskazał na § 23 regulaminu, którym wprowadzono zakaz chowu i utrzymywania zwierząt gospodarskich, a także ptactwa hodowlanego (gołębi) na terenach zabudowy mieszkaniowej oraz § 25 ust. 3, którym nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek przeprowadzania deratyzacji. W pierwszym z tych przepisów – zdaniem skarżącego – w sposób nieuzasadniony wprowadzono zakaz hodowli gołębi na terenach mieszkaniowych, bowiem nie są one zwierzętami gospodarskimi, ani zwierzętami domowymi, o jakich jest mowa w art. 4 ustawy. Wydając drugi z zakwestionowanych przepisów rada była uprawniona do wskazania w tej materii jedynie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia.
Przepisem § 22 regulaminu, Rada nałożyła na gminę obowiązek ochrony przed bezdomnymi zwierzętami lub pozostawionymi czasowo bez opieki poprzez ich interwencyjne wyłapywanie oraz zapewnienie opieki i schronienia. Zdaniem Prokuratora, regulacja ta nie powinna znaleźć się w regulaminie, gdyż stanowi powtórzenie przepisu art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (j.t. Dz. U. z 2003 r. nr 106, poz. 1002 z późn. zm.)
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Wielowieś wniósł o umorzenie postępowania argumentując, że skarga dotyczy uchwały, która została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez utratę jej mocy prawnej. W dniu 27 grudnia 2012 r. Rada Gminy Wielowieś podjęła bowiem uchwałę nr XX/189/2012 "w sprawie podjęcia Regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy Wielowieś", którą uchylona została zaskarżona uchwała. Wójt Gminy podał, że nowa uchwała w dacie sporządzania odpowiedzi na skargę, nie weszła jeszcze co prawda w życie, gdyż nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, tym niemniej poprzednia uchwała utraciła swoją moc prawną w oparciu o art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897). Zgodnie z tym przepisem, regulaminy utrzymywania czystości i porządku w gminach uchwalone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych regulaminów, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia ustawy w życie, a ustawa ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r.
Pismem z dnia 18 lutego 2013 r. do stanowiska Wójta Gminy Wielowieś zajętego w odpowiedzi na skargę, odniósł się Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gliwicach, dowodząc że uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). Stwierdził, że w świetle utrwalonej w judykaturze wykładni w sprawie o stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy, którą uchylono lub zmieniono przed wydaniem wyroku nie przestaje istnieć przedmiot skargi i tym samym nie została zamknięta droga do wydania wyroku. Orzecznictwo sądowoadministracyjne dodaje, że aby stan bezprzedmiotowości nie powstał musi być spełniony dodatkowy warunek, a to zdolność zmienionej (uchylonej) uchwały do dalszego wywoływania skutków prawnych.
Prokurator zwrócił także uwagę na różne skutki, jakie powoduje uchylenie aktu normatywnego i stwierdzenie jego nieważności. W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały skutek ten będzie bowiem ex tunc, a zatem będzie wywoływał taki stan, jakby taki akt nie został w ogóle podjęty. W ocenie sądów administracyjnych ta właśnie różnica wyklucza możliwość przyjęcia stanu bezprzedmiotowości postępowania sądowego w sytuacji uchylenia lub zmiany zaskarżonej uchwały. Na poparcie swojego stanowiska Prokurator powołał uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 oraz nawiązujące do tej uchwały liczne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także wojewódzkich sądów administracyjnych.
Postanowieniem z 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 143/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę Prokuratora uznając, że została ona wniesiona już po utracie przez tę uchwałę mocy prawnej. Sąd przyjął bowiem, że przedmiotowa skarga została wniesiona w dniu 2 stycznia 2013 r., a zatem w dacie, gdy uchwała Rady Gminy Wielowieś z dnia 27 października 2006 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy utraciła już swoją moc prawną z uwagi na upływ okresu jej obowiązywania, który został wskazany w art. 22 ust 2 ustawy zmieniającej z dnia 11 lipca 2011 r. W konsekwencji Sąd ten uznał, że w tej sytuacji w sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Jednakże wskutek skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Gliwicach postanowieniem z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt II OSK 2231/13, sprostowanym postanowieniem z dnia 25 listopada 2013 r., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Gliwicach. W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA podzielił stanowisko Prokuratora co do wadliwego ustalenia daty, w jakiej wniesiona została skarga Prokuratora Rejonowego Gliwice – Zachód w Gliwicach. Zdaniem NSA w sprawie wniesionej skargi zastosowanie miał art. 83 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 2 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1661/13, umorzył postępowanie. Zdaniem Sądu, nie jest władny poddać kontroli postanowień zaskarżonego regulaminu, bowiem po wniesieniu skargi, co nastąpiło w dniu 31 grudnia 2012 r., utracił on już moc prawną i w związku ze zmianą upoważnienia ustawowego do jego wydania, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało jego umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednakże wskutek skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Gliwicach, postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 869/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego na skutek normy prawnej zawartej w ustawie, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest stwierdzić jego nieważność.
W toku rozprawy sądowej Prokurator dodatkowo wskazał na naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji oraz ograniczył skargę w części, dotyczącej § 13 uchwały, domagając się stwierdzenia nieważności zapisu co do słów "oraz przechowywania dowodów płacenia za ich przechowywanie przez okres jednego roku".
Rozpoznając ponownie skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zasadnie bowiem Prokurator zarzucił wydanie uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem prawa, a to art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegające na nałożeniu obowiązków niewynikających z tej ustawy, bądź z przekroczeniem delegacji ustawowej, czy wreszcie powtórzenie regulacji ustawowej. Dla oceny zgodności aktu prawa miejscowego z prawem, miarodajny jest stan z daty jego wydania. Trafnie wskazał skarżący, że przepis art. 4 ust. 2 ustawy, formułuje zamknięty katalog kwestii, których uregulowanie zostało przekazane do kompetencji Rady Gminy. Organ stanowiący Gminy nie może tego upoważnienia ani przekraczać ani zawężać.
Podzielić należy stanowisko Prokuratora, że uregulowania zawarte w § 3 ust. 11 i ust. 12 regulaminu, wykraczają poza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 ustawy. Obowiązek wymieniony w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, nałożony na właściciela nieruchomości dotyczy wyłącznie chodnika i nie można rozciągać go na inne tereny. A zatem rozciągnięcie go na usuwanie sopli i nawisów śniegu z dachu czy pielęgnowanie zieleni jest niezgodne z prawem (wyrok WSA w Bydgoszczy z 6 stycznia 2009 r., II SA/Bd 611/08, wyrok WSA w Szczecinie z 12 maja 2010 r., II SA/Sz 162/10, wyrok WSA w Olsztynie z 7 kwietnia 2011 r., II SA/Ol 145/11).
Odnośnie postanowienia § 8 regulaminu wskazać należy, że organizator imprezy masowej nie jest podmiotem, na który mogą być nałożone obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku w regulaminie uchwalonym przez radę gminy. Nie jest on ani właścicielem nieruchomości, ani podmiotem wymienionym w art. 5 ust. 2 do 4 ustawy, na które ustawa wprost nakłada obowiązki w tym zakresie. Zatem przepis § 8 regulaminu stanowi niedozwoloną ingerencję Rady w stosunki cywilnoprawne i jako taki musi być uznany za sprzeczny z prawem (wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 kwietnia 2010 r., II SA/Bd 258/10).
Wskazać też należy, że obowiązki organizatora imprez masowych określała, obowiązująca w dacie przyjęcia uchwały, ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 909 ze zm.), a zatem nie było ani konieczności ich ustalania w drodze aktu prawa miejscowego, ani też podstaw prawnych ku temu w postaci odpowiedniego upoważnienia.
Postanowienie § 13 zd. 2 in fine regulaminu, zobowiązujące właścicieli nieruchomości do przechowywania dowodów zapłaty za wykonanie usług odbierania odpadów komunalnych oraz usuwania nieczystości ciekłych przez okres jednego roku, uchwalone zostało z przekroczeniem kompetencji przez Radę Gminy. Nie ma ona bowiem kompetencji do tego. aby określać okresu czasu, przez jaki należy przechowywać dowody opłat za usługi. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, na właścicielach nieruchomości ciąży jedynie obowiązek okazania dowodu zawarcia umowy w tym zakresie, a nie obowiązek ich przechowywania przez określony w regulaminie okres jednego roku (wyrok WSA w Opolu, II SA/Op 636/06).
Jednakże zdaniem sądu administracyjnego zachodziła podstawa do wyeliminowania z obrotu prawnego, całości postanowień § 13 regulaminu. W pozostałym zakresie przepis ten stanowi bowiem powtórzenie regulacji ustawowej. Mianowicie, nałożony przez Radę Gminy Wielowieś obowiązek zawarcia przez właścicieli nieruchomości umowy na odbiór odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie na prowadzenie tego rodzaju działalności (zd.
1) oraz obowiązek udokumentowania korzystania z takich usług (zd. 2), wynika wprost z treści art. 5 ust. 1 pkt 3 b oraz art. 6 ust. 1a tej ustawy. Co więcej, z mocy art. 6 ust. 1a tej ustawy, rada gminy władna jest określić jedynie inny, niż określony w ust. 1, sposób dokumentowania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3b. Oznacza to, że zapis § 13 uchwały powiela regulację ustawą, co jest niedopuszczalne z uwagi na różny tryb wchodzenia w życie obydwu aktów prawa.
Odnosząc się do przepisu § 22 regulaminu, dotyczącego obowiązków gminy w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami lub pozostawionymi czasowo bez opieki, zasadnie podniósł skarżący, że obowiązkom gminy w tym zakresie poświęcony jest art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r., nr 106, poz. 1002 z późn. zm.).
Z normatywnego charakteru uchwały Rady Gminy wyniki zaś, iż lokalny prawodawca winien unikać powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach prawnych. Ustawodawca, formułując delegację do wydania aktu niższej rangi przekazuje upoważnienie do uregulowania kwestii nie objętych dotąd normami o charakterze powszechnie obowiązującym (wyrok NSA z 30 stycznia 2003 r., II SA/Ka 1831/02, wyrok NSA z 19 sierpnia 2002 r., 11 SA/Ka 508/02). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (wyrok NSA z 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/17). A zatem, § 22 regulaminu stanowi sprzeczne z prawem powtórzenie przepisów ustawowych. Stanowisko takie koreluje z zarzutami co do § 13 uchwały.
Przepis § 23 regulaminu wprowadzający zakaz chowu i utrzymywania zwierząt gospodarskich, a także ptactwa hodowlanego (gołębie) w terenach zabudowy mieszkaniowej, również został podjęty z naruszeniem prawa. W tym wypadku Rada Gminy uwzględniła, że gołębie nie należą do kategorii zwierząt gospodarskich, tym niemniej, zakazując ich chowu i utrzymania, wykroczyła poza daną jej delegację. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy, uprawnia bowiem Radę Gminy jedynie do uregulowania pewnych zagadnień, dotyczących zwierząt domowych i zwierząt gospodarskich. Gołębie, w myśl art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich nie należą do tej kategorii, nie są też zwierzętami domowymi, co wynika z właściwej interpretacji przepisu art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, a zatem wprowadzając zakaz ich chowu i utrzymywania Rada Gminy działała z naruszeniem prawa (wyrok WSA w Olsztynie z 12 maja 2011 r., II SA/Ol 156/2011, wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 grudnia 2010 r., II SA/Bd 1299/2010).
Również nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku przeprowadzenia deratyzacji (§ 25 ust. 3 regulaminu), nastąpiło z przekroczeniem kompetencji danej Radzie Gminy. Właściwy przepis ustawy upoważnił bowiem radę gminy jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. W konsekwencji. Rada Gminy nie może wskazać w uchwale podmiotów zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Jak już zauważono w orzecznictwie, "norma kompetencyjna art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z całą pewnością nie obejmuje upoważnienia do uregulowania przez radę kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku" (wyrok WSA w Olsztynie z 7 kwietnia 2011 r., II SA/Ol 145/11).
Zasadnie przy tym Prokurator wskazał, że wyżej wskazane naruszenie prawa jest istotne, zaś zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.
Uwzględniając nadto wiążący pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego co do skutków prawnych utraty mocy obowiązującej aktów prawa miejscowego, skład orzekający orzekł o nieważności uchwały w przedmiocie regulaminu w zaskarżonym zakresie, a mianowicie postanowień zawartych w § 3 ust. 11 i 12, § 8, § 13, § 22, § 23 i § 25 ust. 3 uchwały. Orzeczenie Sądu oparto na przepisie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Jednakże uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego, który wszedł w życie, nie stwarza podstawy do orzeczenia o niewykonalności aktu w trybie art. 152 p.p.s.a. Dopiero uprawomocnienie wyroku rodzić będzie skutek prawny.
sw