Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (Kolegium) decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uznania zasiłków rodzinnych wypłaconych M. K. w okresie od 20 czerwca 2011 r. do 31 października 2011 r. w łącznej wysokości 2882,70 zł. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne oraz zobowiązania jej do zwrotu nienależnie pobranych w tym okresie pobranych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.
Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 24 stycznia 2011 r. M. K. (skarżąca) zwróciła się do GOPS M. o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych na dzieci.
Decyzją Nr [...] z dnia [..] r. Wójta Gminy M. przyznano skarżącej zasiłek rodzinny na dzieci O. K., O. K. i T. K. na okres od 1 lutego 2011 r. do 31 października 2011 r. w wysokości po 68 zł. miesięcznie, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 stycznia 2011 r. w wysokości 400 zł. miesięcznie, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w okresie od 1 lutego 2011 r. do 31 października 2011 r. w wysokości 80 zł. miesięcznie.
Następnie ustalono, że w przedmiotowej sprawie od 20 czerwca 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczeń rodzinnych.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. organ pierwszej instancji uchylił od 20 czerwca 2011 r. decyzję Nr [...]z dnia [...] r. przyznającą skarżącej świadczenia rodzinne.
Po uchyleniu ww. decyzji GOPS w M. przekazał do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej Województwa [...] wniosek skarżącej celem ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami w okresie od 20 czerwca 2011 r. do 31 października 2011 r.
Skarżąca. mimo wezwania organu, nie dostarczyła wymaganych dokumentów. Pismem z dnia 24 czerwca 2020 r. została powiadomiona, że wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego w okresie zasiłkowym 2010/2011 w okresie od 20 czerwca 2011 r. do 31 października 2011 r. pozostawiono bez rozpatrzenia.
Pismem z dnia 24 czerwca 2020 r. poinformowano ją o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W dniu 19 lutego 2021 r. została wydana powołana na wstępie decyzja w sprawie uznania świadczeń rodzinnych wypłaconych w okresie od 20 czerwca 2011 r. do 31 października 2011 r. za nienależnie pobrane oraz zobowiązania skarżącej do zwrotu nienależnie pobranych w tym okresie świadczeń..
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła obecna skarżąca, zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów procedury administracyjnej - art. 8 k.p.a, art. 35 § 3 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., jak również naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zwróciła uwagę, że postępowanie organu pierwszej instancji trwało bardzo długo, a ponadto dopiero w 2019 r. organ wymagał od niej dostarczenia dokumentów dotyczących dochodów z 2011 r. Po tak długim czasie dostarczenie wymaganych dokumentów było niemożliwe. W jej ocenie, ewentualnie świadczenia rodzinne powinny zostać uznane za nienależnie pobrane za okres od 20 czerwca 2011 r. do 30 czerwca 2011 r., gdyż dokumentacja w pozostałym zakresie jest prawidłowa i kompletna.
Odnosząc się do zarzutu pobierania świadczeń rodzinnych na terenie Niemiec strona podała, że świadczenia nie zostały zdublowane. Instytucje niemieckie wypłaciły świadczenia za 2011 r. pomniejszone o kwoty pobrane w Polsce. Strona nie pobrała dwa razy tych samych kwot w Polsce i w Niemczech. Przedłożyła ogromną ilość dokumentów żądanych przez organ. Współpracowała z organem i zależało jej na załatwieniu sprawy. Tymczasem pomimo całego nakładu pracy strony organ uzależnił decyzję od jednego zaświadczenia, którego treść można było wywnioskować z materiału dowodowego.
Kolegium utrzymując w całości w mocy decyzję organu I instancji przytoczyło w pierwszym rzędzie przepisy stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia, w tym art. 23a oraz 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Jak podkreślono w uzasadnieniu tej decyzji, od 20 czerwca 2011 r. w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczeń rodzinnych. Tym samym konieczne było uchylenie decyzji przyznającej świadczenia i przekazanie sprawy do ROPS Województwa [...] (obecnie Wojewody [...]) jako organu właściwego w z sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych w okresie od 20 czerwca 2011 r. do 31 października 2011r.
Na wezwanie Wojewody [...] skarżąca nie przedłożyła wymaganych dokumentów, co uniemożliwiło ustalenie uprawnień do świadczeń rodzinnych za ten okres, stąd pismem z dnia 24 czerwca 2020 r. strona została powiadomiona, że wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego w okresie zasiłkowym 2010/2011 w okresie od 20 czerwca 2011 r. do 31 października 2011 r. pozostawiono bez rozpatrzenia.
W przedmiotowej sprawie zachodzi także przesłanka, o której mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z ustaleń Wojewody [...] wynika, że niemiecka instytucja właściwa przyznała świadczenia rodzinne na wymienione wyżej dzieci od czerwca 2011 r. Tak więc K.K. (mąż skarżącej) był w tym samym okresie uprawniony na terenie Niemiec do świadczeń rodzinnych na dzieci.
W świetle zawartej w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych definicji świadczenia nienależnie pobranego, dla uznania go za takowe koniecznym jest kumulatywne spełnienie trzech przesłanek: po pierwsze - wypłacenia stronie świadczenia rodzinnego; po drugie - podstawą tej wypłaty ma być decyzja, która następnie została przez organ właściwy uchylona w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji, po trzecie – wypłacone świadczenia obejmują okres od dnia uzyskania uprawnienia do świadczeń rodzinnych w innym państwie do dnia uchylenia decyzji przyznającej świadczenia w kraju. Zdaniem Kolegium, wszystkie te przesłanki w przedmiotowej sprawie zostały spełnione.
W skardze z dnia 4 maja 2021 r. M. K. podnosi zarzuty:
1/ nierozpatrzenia w sposób należyty wszystkich zgłaszanych zarzutów oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, 2/ nierozpatrzenie istotny sprawy poprzez brak odniesienia się do faktu żądania dokumentacji po upływie 8 lat od zaistnienia zdarzenia w sytuacji, w której możliwe było ustalenie tej okoliczności na podstawie zgromadzonego materiału dowodowe., 3/ naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego przy rozpatrywaniu sprawy.
W uzasadnieniu skargi w dużej części powtarza zarzuty zawarte w odwołaniu. Po raz kolejny przedstawia przebieg postępowania, wskazując na jego długotrwałość, a także na brak dublowania świadczeń rodzinnych poprzez pobieranie ich także na terenie Niemiec, ale pomniejszonych o kwoty wypłacone w Polsce.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W podstawie materialnoprawnej decyzji organy wskazały na przepis art. 30 ust. 2 pkt. 3 u.ś.r. w zw. z art. 23a ust. 2, 5 i 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111, dalej; u.ś.r.).
Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt. 1 u.ś.r., za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania;
Natomiast w myśl art. 30 ust. 2 pkt. 3 u.ś.r., za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne.
W myśl art. 23a ust. 5 u.ś.r., w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Następnie, po uchyleniu decyzji na podstawie art. 23a ust. 5, wojewoda wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych (art. 21 ustawy) od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Jeśli chodzi o pierwszą z podstaw, tj. art. 30 ust. 2 pkt. 1 u.ś.r., to w orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko zgodnie z którym warunkiem uznania świadczenia za nienależnie pobrane wymaga spełnienia dwu warunków. Pierwszy warunek to istnienie okoliczności, powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo uzyskanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub części, drugi to pouczenie osoby pobierającej świadczenia o braku prawa do ich pobierania (por. m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 grudnia 2017 r., II SA/Bd 699/17; wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 marca 2021 r., II SA/Lu 709/20, CBOSA).
Pouczenie spełnia wymogi prawidłowego tylko wówczas, gdy jest zredagowane w sposób zrozumiały dla konkretnej osoby i w taki sposób, aby mogła jego treść odnieść do swojej sytuacji, by następnie wiedzieć, że określona okoliczność w jej sytuacji ma znaczenie dla przyznania jej uprawnienia, a jej zaistnienie rodzi po jej stronie obowiązek poinformowania organu o tym fakcie.
Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca była w ogóle poinformowana o tym, że jest zobowiązania do zgłaszania organowi okoliczności powodujących utratę prawa do świadczeń, w szczególności informacji takiej nie uzyskała na podstawie decyzji przyznającej prawo do świadczeń z 31 stycznia 2011 r. W pouczeniu zawartym w decyzji jest jedynie ogólne stwierdzenie o obowiązku powiadomienia organu pomocowego o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 25 ust. 1 u.ś.r. Nie można uznać tego pouczenia za prawidłowe w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt. 1 ustawy, wobec czego przepis ten nie mógł stanowić podstawy do uznania wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane.
Druga ze wskazanych podstaw także budzi zasadnicze wątpliwości. Po uchyleniu przez organ właściwy, a więc Wójta Gminy M. decyzji tego organu z [...] r. przyznającej świadczenia rodzinne skarżącej, stosownie do na art. 23a ust. 6 u.ś.r., Wojewoda był zobowiązany ("wojewoda wydaje") wydać nową decyzję w sprawie przedmiotowych świadczeń, za okres w którym ojciec dzieci podlegał ustawodawstwu obcego państwa (Niemiec). Według ustaleń organu okres ten obejmował czas od 20 czerwca 2011 r. do 31 października 2011 r. Ściślej rzecz ujmując, w zależności od tego czy skarżąca spełniała warunki do uzyskania świadczenia w dacie złożenia pierwotnego wniosku, czy też nie, wojewoda powinien podjęć decyzję przyznająca prawo do świadczenia z datą wsteczną (od miesiąca złożenia kompletnego wniosku), bądź też odmówić przyznania świadczenia.
Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda decyzji takiej nie wydał, pozostawiając sprawę bez rozpatrzenia ze względu na nieprzedłożenie przez skarżącą w zakreślonym terminie wymaganych dokumentów.
Ustalenie wysokości świadczeń rodzinnych za wskazany wyżej okres czasu było jednak konieczne. W ocenie Sądu, samo uchylenie decyzji przyznającej świadczenia w trybie art. 23 ust. 5 u.ś.r., bez rozstrzygnięcia w kwestii świadczeń rodzinnych za okres od 20 czerwca 2011 r. do 31 października 2011 r. było niewystarczające do zastosowania art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. Za nienależnie pobrane świadczenia w rozumieniu tego przepisu uznać można jedynie te świadczenia rodzinne, które zostały wypłacone za te same okresy w Polsce oraz w innym państwie członkowskim. Dopuszczenie innej możliwości wykładni przedmiotowego artykułu prowadzić by mogło do wniosków niedających się pogodzić z zasadami racjonalności prawodawcy oraz regułami wykładni systemowej przepisów dotyczących świadczeń rodzinnych.
Należy mieć na uwadze, że dopuszczenie możliwości żądania zwrotu świadczeń rodzinnych w zakresie, w jakim nie zostały one wypłacone na terenie innego państwa, szkodziłoby interesom osób korzystających z pomocy i zaprzeczałoby roli świadczeń rodzinnych jako formy pomocy społecznej państwa na rzecz osób najbardziej potrzebujących. (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2010 r., II SA/Po 582/10, CBOSA).
W kwestii dublowania się świadczeń rodzinnych za ten okres czasu organ I instancji nie prowadził w ogóle ustaleń, podczas gdy z pisma właściwego organu niemieckiego przekazanego w dniu 27 listopada 2015 r. organowi koordynującemu, wynikało, że na terenie Niemiec były wypłacane tymczasowo jedynie "różnice" świadczeń rodzinnych ze względu na nieprawidłowe pobieranie świadczeń w Polsce.
Ustaleń w tym zakresie nie poczynił także organ odwoławczy. Skarżąca pisze o tym w odwołaniu od decyzji z [...] r. Jak twierdzi, instytucje niemieckie wypłaciły jej za rok 2011 świadczenia pomniejszone o kwoty pobrane w Polsce. Do odwołania załącza dokument zawierający zestawienie kwot do wypłat w 2011 r. w Polsce i w Niemczech. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium w żaden sposób do tej okoliczności się nie odniosło.
Jak można sądzić ta "różnica" to być może (tego nie wyjaśniono) to tzw. "dodatek dyferencyjny", stanowiący swoiste wyrównanie do wyższej kwoty świadczeń przysługującej w Niemczech, a przyznawany w ramach koordynacji świadczeń na podstawie art. 68 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz.UE.L 166, 30 kwietnia 2004 r.). Akt ten zawieraj reguły pozwalające na unikanie negatywnych następstw podlegania systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw w sytuacji, gdy osoby uprawnione do świadczeń objętych przepisami o koordynacji podejmują pracę w jednym lub w kilku państwach członkowskich Unii. Pozwalają one ustalić, ustawodawstwu którego państwa podlega osoba pracująca lub prowadząca działalność za granicą.
Należy podkreślić, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają pierwszeństwo przed wewnętrznymi przepisami państw członkowskich Unii. Zgodnie bowiem z wynikającą z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/04 ogólną zasadą podlegania ustawodawstwu tylko jednego Państwa Członkowskiego oraz stosownie do art. 68 rozporządzenia nr 883/04, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2020 r., I OSK 1481/19 oraz z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 541/16, CBOSA).
Jeśli zatem nie zachodziłoby dublowanie się świadczeń rodzinnych wypłacanych skarżącej od 20 czerwca 2011 r. do 31 października 2011 r. w Polsce, ze świadczeniami wypłacanymi w Niemczech za ten sam okres, to brak jest podstaw do uznania ich za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt. 3 u.ś.r.
W tej sytuacji należało stwierdzić, że sprawa skarżącej nie została należycie wyjaśniona i oceniona czym naruszono art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., oraz art. 30 ust. 2 pkt 1 i 3 u.ś.r.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ w postępowaniu administracyjnym uwzględni ocenę prawną i wskazania powyżej wyrażone, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.
Wobec powyższych okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.