Uzasadnienie
W trakcie przeprowadzonych w dniu [...]r. przez Powiatową Inspekcję Nadzoru Budowlanego w S. oględzin hali produkcyjnej użytkowanej przez "A" Sp. z o.o., a należącej do Spółki "B" S.A., stwierdzono mechanicznie uszkodzone dźwigary kratowe niskiej części hali, które spowodowały w wyniku dociążenia śniegiem ugięcie pozostałych dźwigarów. W ocenie pracowników Inspekcji powyższy stan stanowił zagrożenie bezpieczeństwa skutkiem czego ustnie wydano zakaz użytkowania obiektu budowlanego. Tegoż samego dnia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. powiadomił właściciela i dzierżawcę obiektu o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie stanu technicznego hali przy ul. [...].
Wydaną również tego samego dnia, tj. [...]r., decyzją nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał właścicielowi hali, Spółce "B" S.A., usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w sposób polegający na doprowadzeniu pokrycia dachu hali do stanu zgodnego z przepisami prawa poprzez zabezpieczenie zagrożonej konstrukcji, usunięcie zalegającego śniegu i wymianę uszkodzonych elementów konstrukcyjnych na podstawie dokumentacji przygotowanej przez uprawnioną osobę w terminie nie później niż do dnia [...]r. Ponadto organ I instancji zakazał użytkowania hali do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Pismem z dnia [...]r. "B" S. A. Zwrócił się z wnioskiem o wyrażenie zgody na użytkowanie obiektu z wyłączeniem części hali przeznaczonej do naprawy albowiem wykonane zostały zalecenia dotyczące wydzielenia części hali i zabezpieczenia konstrukcji uszkodzonych elementów dachu zawarte w sporządzonej przez [...] opinii technicznej. Natomiast decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. po przeprowadzeniu stosownej kontroli zezwolił Spółce "A" Sp. z o.o. na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowej hali na zakład [...] z wyłączeniem części z uszkodzonymi dźwigarami.
W dniu [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystosował do Spółki "B" S.A. upomnienie nr [...] wzywające do wykonania w terminie 7 dni decyzji nr [...] z pouczeniem, iż w przeciwnym wypadku sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego.
Z kolei postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] organ I instancji nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...]zł, wyznaczając termin do uiszczenia nałożonej grzywny do dnia [...]r. oraz pouczając, iż w razie jej nie uiszczenia w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W części nagłówkowej postanowienia organ I instancji wskazał, iż wydaje je w związku z niewykonaniem przez Spółkę "B" S.A. obowiązku nałożonego decyzją nr [...] oraz w związku z bezskutecznym upływem terminu wskazanego w upomnieniu. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż nałożenie grzywny w celu przymuszenia stanowi środek słuszny i konieczny albowiem "B" S.A., zobligowany do zabezpieczenia zagrożonej konstrukcji pokrycia dachu hali i wymiany uszkodzonych elementów konstrukcyjnych, nie wykonał tegoż obowiązku. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 119 i nast. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j: Dz. U. 2005, Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.).
"B" S.A. wniósł do [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zażalenie na postanowienie organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu b. stwierdził, iż po otrzymaniu decyzji nr [...]niezwłocznie podjął działania zabezpieczające miejsce zagrożenia, podparł uszkodzony dach i usunął z niego zalegający śnieg mimo, iż jego zdaniem było to obowiązkiem dzierżawcy tj. Spółki "A" Sp. z o.o., a także zlecił projekt naprawy uszkodzonych elementów dach specjalistycznemu biuru projektów a wykonana przezeń ekspertyza została przekazana PINB. Zdaniem żalącego się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. działa w sprawie z naruszeniem prawa. Bez wiedzy i zgody właściciela obiektu wydał bowiem "A" Sp. z o.o. zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu przedmiotowej hali produkcyjnej, zmusił Spółkę "B" S.A. do rezygnacji z prawa do odwołania a nadto pomimo, że konstrukcja dachu została naprawiona (protokół ostatecznego odbioru robót sporządzony został w dniu [...]r.) wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia przesyłając jednocześnie wystawiony tytuł wykonawczy.
Nadto organ I instancji nie dał zobowiązanemu żadnej możliwości zapłaty grzywny w wyznaczonym terminie albowiem termin ten upływał [...]r. podczas gdy dopiero tego dnia w godzinach popołudniowych pismo dotarło do Spółki "B" S.A.
Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie uznając je za zasadne. Organ II instancji stwierdził bowiem w uzasadnieniu, iż zobowiązany mimo uprawomocnienia się decyzji nakazowej nie podjął skutecznych działań w celu wykonania nałożonego obowiązku pomimo otrzymania stosownego upomnienia. Organ drugoinstancyjny poinformował jednocześnie, że jeśli Spółka "B" S.A. w dalszym ciągu uchylać się będzie od uiszczenia grzywny w celu przymuszenia i wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego organ egzekucyjny zmuszony będzie zastosować wykonanie zastępcze. Jednoczenie poinformował, że kwestionowane wydane na rzecz Spółki "A" Sp. z o.o. decyzje winne zostać z urzędu rozpatrzone w ramach postępowań nadzwyczajnych.
Pismem z dnia [...]r. "B" S.A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji, podnosząc w uzasadnieniu, iż [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zignorował i nie zapoznał się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i wydał rozstrzygnięcie z pominięciem dowodów. Wbrew twierdzeniom Inspektora o nieuiszczeniu grzywny została ona bowiem wpłacona natychmiast po zakończeniu tzw. długiego weekendu, który rozpoczął się następnego dnia po otrzymaniu w godzinach popołudniowych postanowienia organu I instancji.
Nadto, zdaniem skarżącego, także obowiązek określony w tytule wykonawczym został w całości wykonany, naprawy dachu zostały bowiem zrealizowane. Skarżący podkreślił też, iż jego zdaniem obowiązek utrzymywania użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z prawem ciążył w istocie nie na właścicielu obiektu lecz dzierżawcy jako zarządcy.
Skarga została wniesiona w terminie.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo zaakcentował, że jego zdaniem cyt. “z akt sprawy wynika jednoznacznie, że zobowiązany uchylał się od nałożonego obowiązku i nie podjął żadnych skutecznych działań aby ten obowiązek wykonać". Nadto podkreślił, iż odpowiedzialnym za stan obiektu jest właściciel, a tym samym próba przerzucenia nakazanego obowiązku na dzierżawcę nie może odnieść skutku.
W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 1 lutego 2007 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi podkreślając, iż postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte miesiąc po wykonaniu przewidzianego decyzją obowiązku przy czym w pierwszym odbiorze usterek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. brał udział, a o drugim terminie został powiadomiony jednak nie wziął udziału w tej czynności. Skarżący wyjaśnił także, że w toku pierwszych oględzin Inspektor zażądał wykonania dalszych robót, które nie były objęte decyzją dnia [...]r. Pomimo to jego ustny nakaz został wykonany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiące przedmiot zaskarżenia postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne, naruszają przepisy normujące reguły prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w tym zwłaszcza art. 119 i 122 powołanej wyżej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Oba postanowienia wydane zostały nadto z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji.
W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie.
Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 119 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.
W świetle przytoczonych powyżej przepisów oczywistym jest zatem, iż grzywna w celu przymuszenia, z samej swej istoty, nakładana może być jedynie w sytuacji gdy zobowiązany nie wykonał, w całości lub w części, powinności, do której był zobligowany. Ewentualne nałożenie tejże grzywny wymaga więc w pierwszej kolejności uprzedniego jednoznacznego ustalenia czy istotnie zobowiązany obowiązku swego nie wykonał, a tym samym czy istotnie przymuszenie posiada swój cel i przedmiot. W przedmiotowej sprawie kwestia ta nie jest oczywista. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy nie wynika bowiem w sposób jednoznaczny czy "B" S.A. samodzielnie bądź poprzez działania dzierżawcy Spółki "A" Sp. z o.o. wykonała nałożone nań decyzją powinności co do właściwego zabezpieczenia i naprawy konstrukcji czy też ich w całości lub w części nie wykonał. Zawarte w uzasadnieniach wydanych postanowień twierdzenia obydwu organów oraz wyrażone w skardze a także w trakcie rozprawy sądowej wypowiedzi Spółki B S.A. diametralnie się bowiem od siebie różnią.
Według "B" S.A. wykonał on bowiem, parę tygodni przed otrzymaniem postanowienia o grzywnie, nie tylko wszystkie obowiązki nakazane decyzją lecz także roboty dodatkowe, ustnie wskazane przez PINB w trakcie odbioru prac. Z kolei według organu I a zwłaszcza II instancji obowiązków swych "B" S.A. nie tylko nie wykonał lecz wręcz nie podjął żadnych skutecznych działań w celu ewentualnego ich wykonania. Podejmując zatem próbę oceny kwestionowanych postanowień w aspekcie ich zasadności stwierdzić należy, iż obydwa orzekające w sprawie organy uchybiły ciążącemu na nich obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.
Wskazać w tym miejscu należy, iż zarówno w aktach sprawy jak też w samym uzasadnieniu brak dowodów na to by bezpośrednio przed wydaniem kwestionowanego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ I instancji badał stopień wykonania przez Spółkę "B" S.A. nakazanych decyzją z dnia [...]r. obowiązków. W uzasadnieniu postanowienia ograniczył się bowiem do gołosłownego, nie popartego jakąkolwiek argumentacją stwierdzenia, iż zobowiązany nadal nie wykonał nałożonego nań obowiązku, nie ustosunkowując się ani do zawartego w aktach protokołu ostatecznego odbioru robót z dnia [...]r., ani deklaracji zgodności wykonania konstrukcji stalowej z dokumentacją techniczną, ani własnego pisma z dnia [...]r. w którym informując Komendę Policji o stanie hali nadmienił, iż [...]dźwigarów zostało wymienionych. Nie wskazał też jakich czynności spośród nakazanych decyzją z dnia [...]r. jego zdaniem "B" S.A. nie dokonał.
W dużej mierze podobnie uczynił organ II instancji. Nie podjął on bowiem w ramach prowadzonego przez siebie postępowania jakichkolwiek dodatkowych działań bądź ustaleń umożliwiających jednoznaczne stwierdzenie czy postanowienie o grzywnie istotnie jest zasadne, a w wydanym przez siebie postanowieniu w żaden merytoryczny sposób nie ustosunkował się ani do dokumentów traktujących o wykonanych na terenie przedmiotowej hali robót ani też do tej części zażalenia, w której zobowiązany wyjaśniał, iż jego zdaniem wszystkie prace zostały wykonane. Nie wskazał też, które czynności spośród wyliczonych w decyzji uważa za niewykonane i na jakich dowodach opiera swój pogląd.
W konsekwencji oba postanowienia uznać należy nadto za wydane bez należytego wyjaśnienie wszystkich okoliczności determinujących ich zasadność i bez uzasadnienia jasno i przekonująco wskazującego motywy przyjętego stanowiska.
Oceniając zgodność z prawem wydanych w sprawie postanowień należy nadto wskazać, iż w myśl art. 122 § 2 przywołanej ustawy postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia powinno zawierać:
- 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;
- 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.
Przytoczony wyżej przepis, wyliczający konieczne składniki postanowienia o nałożeniu grzywny, jako jeden z nich wskazuje ponowne wezwanie strony do wykonania obowiązku, którego terminowej realizacji uchybił, w nowym, po raz kolejny określonym, terminie. Tylko bowiem wskazanie obowiązku, który niezależnie od uiszczenia grzywny strona winna wykonać pozwala na zidentyfikowanie postanowienia jako nakładającego grzywnę w celu przymuszenia i odróżnienia tej grzywny od innych stosowanych w obrocie prawnym. Nałożenie grzywny, o której mowa, nie jest bowiem celem samo w sobie a jedynie środkiem nakłaniającym, poprzez bodźce materialne, do wykonania przez stronę nałożonego na nią w przeszłości obowiązku.
W konsekwencji brak w postanowieniu wezwania do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (poprzez wskazanie w postanowieniu przedmiotowego obowiązku bądź odesłanie w tej mierze do tytułu wykonawczego) lub brak określenia terminu w jakim zobowiązany powinien obowiązek ten wykonać pozbawia postanowienie jego funkcji przymuszającej i w konsekwencji stanowi podstawę do uchylenia takiego postanowienia – por. np. P. Przybysz: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. Warszawa 2006, s. 381 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 1998 r., I SA 793/98.
Sąd stwierdza, iż wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. postanowienie nr [...] nie określa terminu, w jakim "B" S.A. winien wykonać określony decyzją z dnia [...]r. i tytułem wykonawczym obowiązek. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, postanowienie to narusza prawo materialne, a wada ta powodowała, iż winno ono było zostać uchylone w postępowaniu zażaleniowym. W postępowaniu drugoinstancyjnym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dostrzegł jednak wskazanego wyżej uchybienia i z naruszeniem przepisów proceduralnych utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Sprawia to w konsekwencji, iż naruszeniem prawa dotknięte jest także stanowiące przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie postanowienie drugoinstancyjne z dnia [...]r. Podkreślenia wymaga nadto, co słusznie zarzuca skarżący, iż [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uznał za naruszenie prawa także takiego określenia przez organ I instancji terminu, do którego "A" S.A. winien był uiścić nałożoną grzywnę, który przypadał na ten sam dzień, kiedy to dopiero w godzinach popołudniowych postanowienie zostało doręczone.
De facto sprawiło to, iż w tej części właściwe wykonanie postanowienia przez zobowiązanego od początku było niemożliwe. Fakt niewłaściwego wskazania terminu do uiszczenia grzywny został wprawdzie podniesiony przez skarżącego w zażaleniu, a zarzut został przez organ II instancji przytoczony w uzasadnieniu postanowienia, jednak organ ten nie ustosunkował się do niego ani jednym słowem. Wskazał natomiast w uzasadnieniu, iż zobowiązany nadal uchyla się od uiszczenia grzywny pomimo, że jak wynika z przedłożonej przez skarżący "B" S.A. kserokopii polecenia przelewu stosowna kwota została przekazana na rachunek PINB w dniu [...]r.
Odnosząc się natomiast do tych wywodów skargi, jak też uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, które podejmują rozważania czy zobowiązanym do dbałości o stan techniczny obiektu winien być właściciel czy zarządca Sąd wskazuje, iż wątpliwości te i kontrowersje mogły być przedmiotem analiz i wykładni przepisów na tym etapie postępowania, który został zakończony decyzją nakazową z dnia [...]r.. Nie mogą mieć natomiast wpływu na ocenę postanowienia o grzywnie, które to orzeczenie jest jedynie konsekwencją niewykonania nałożonego obowiązku i adresowane może być jedynie do tego samego podmiotu, do którego w decyzji skierowano stosowny nakaz.
W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 i art. 209 p.p.s.a.