Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej SKO) postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. R. i A. R., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Z. z [...] r., nr [...], w sprawie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 25 listopada 2019 r. M. i A. R. (skarżący) zwrócili się do Wójta Gminy Z. (organ I instancji) o przekształcenie, na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, prawo własności działki o numerze ewidencyjnym 1 obręb Z. o powierzchni 0,0495 ha.
Pismem z dnia [...] r. organ I instancji, poinformował skarżących, iż brak jest podstaw do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tego gruntu w prawo własności. Wskazał, że działka nr 1 jest niezabudowana i stanowi rolę klasy IVa (RIVa), zaś ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 916 z późn. zm. – dalej "ustawa") dotyczy gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe.
Pismem z dnia 18 grudnia 2019 r. skarżący ponowili wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności tych gruntów, uzasadniając swoje stanowisko tym, że działka 1 została zakupiona w roku 1998, celem poprawienia zagospodarowania posesji, zabudowanej budynkiem mieszkalnym nr [...]. Stwierdzili, że w akcie notarialnym nie został ściśle określony cel oddania w użytkowanie wieczyste, ani wielkość stawki opłat rocznych, a stawkę opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego ustalił Wójt w wysokości 3 %. Podnieśli, że w roku 2009 została wykonana wycena wartości rynkowej działki. Od roku 2007 działka wykorzystywana jest jako fragment posesji, zabudowanej budynkiem mieszkalnym nr [...], a w granicach nieruchomości objętej wyceną znajdowały się elementy zagospodarowania posesji, której głównym elementem był budynek mieszkalny nr [...] posadowiony na jednej z działek sąsiednich.
Wskazali dalej, że faktyczny sposób użytkowania działki jest zgodny z katalogiem dopuszczalnych zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikających z treści planu miejscowego. W ocenie skarżących działka nr 1 podlega przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności tych gruntów zgodnie z art. 1 ustawy. Wnieśli o natychmiastowe podjęcie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr 1 oraz decyzji administracyjnej ustalającej opłatę roczną działki nr 1 w wysokości 1 % z mocą obowiązującą od 2008 roku i zwrot z odsetkami za każdy rok nadpłaconej opłaty rocznej.
Organ I instancji odniósł się do argumentów podnoszonych we wniosku. Wskazał, że z analizy zapisów operatu ewidencji gruntów i budynków, jak i ksiąg wieczystych, jednoznacznie wynika, że działki położone w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie [...] Z. o numerach: 1 i 2, są opisane w odrębnych jednostkach rejestrowych, stanowią różne rodzaje użytków, są ujawnione w odrębnych księgach wieczystych, posiadają różne tytuły prawne (użytkowanie wieczyste i własność), tak więc stanowią dwie odrębne nieruchomości, z których nieruchomość objęta działką nr 1 nie jest zabudowana nie tylko na cele mieszkaniowe, ale w ogóle. Podniósł, że ustawa dotyczy gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Kolejno przywołując treść art. 1 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 4 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy wywiódł, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego rocznik [...], poz. [...] w dniu [...] r. oraz Rozstrzygnięciem Nadzorczym Wojewody Śląskiego Nr [...] z dnia [...] r., ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego rocznik [...], poz. [...] w dniu [...] r. - działka nr 1 w obrębie Z. położona jest w terenach o funkcji wiodącej - tereny zabudowy usługowej w całości (symbol planu: A39U).
Natomiast zgodnie z poprzednio obowiązującymi planami miejscowymi, a działka nr 1 w obrębie Z. znajdowała się również w terenach o charakterze usługowym. Ponadto wyjaśnił, że wniosek o zmianę stawki procentowej opłaty rocznej zostanie rozpatrzony w odrębnym postępowaniu. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] organ I instancji odmówił skarżącym wydania wnioskowanego zaświadczenia.
W zażaleniu na postanowienie skarżący wyrazili niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu I instancji. Podnieśli, że organ nie przeprowadził wizji działki i nie ustalił aktualnego stanu zagospodarowania, nie sięgnął także do znajdujących się w zasobach dokumentów w postaci operatu szacunkowego określającego wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej w celu aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego dziatki nr 1 wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego J. K. z dnia [...] r. oraz opinii w przedmiocie wartości nieruchomości gruntowej, wykonanej przez biegłego sądowego SO w G., rzeczoznawcę majątkowego Z. S. z dnia [...] r. Wskazali, że organ I instancji nie wystąpił w 2009 r. z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego pomimo, że dysponował wskazanymi operatami szacunkowymi dotyczącymi działki 1.
SKO postanowieniem z dnia [...] r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyjaśniło, że przedmiotem kontrolowanego postępowania jest postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, natomiast kwestie związane z ustaleniem opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu jest prowadzone na podstawie innych przepisów prawa i nie jest objęte niniejszym postępowaniem - stąd też SKO do tych kwestii w tym postępowaniu się nie odniósł. SKO wskazało na istotę postępowania w sprawach o wydawanie zaświadczeń i kolejno powołał się na przepis art. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 916 z późn. zm.). Na podstawie akt sprawy wywiodło, że nieruchomość gruntowa będąca w użytkowaniu wieczystym skarżących, składa się z działki oznaczonej nr 1 stanowi grunt, który nie jest zabudowany budynkiem mieszkalnym ani żadnym innym obiektem budowlanym, co wynika jednoznacznie z ewidencji gruntów i budynków - użytek RIVa jak i księgi wieczystej nr [...] (działka niezabudowana).
W ocenie SKO odmowa wydania żądanego zaświadczenia z przyczyn podanych w uzasadnieniu postanowienia jest zasadna. Wskazało, że ustawa ma na celu ustawowe przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. we własność gruntów na rzecz właścicieli domów jednorodzinnych i samodzielnych lokali położonych w budynkach wielorodzinnych wraz z budynkami gospodarczymi, garażami i innymi obiektami budowlanymi umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Z tych względów, uwłaszczeniem nie zostały objęte nieruchomości całkowicie wolne od zabudowy lub zabudowane innymi, niż określone w ustawie obiektami.
Dalej podniosło, że celem ustawy jest zniesienie prawa użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych na cele mieszkaniowe, zaś gramatyczna wykładnia przepisów nie pozostawia wątpliwości, że zakresem regulacji objęte są wyłącznie nieruchomości, na których znajdują się budynki o funkcji mieszkalnej, wraz z infrastrukturą towarzyszącą umożliwiającą prawidłowe korzystnie z budynków mieszkalnych. Zwróciło uwagę, że nieruchomość składająca się z działki nr 1 i nieruchomość składająca się z działki 2 to odrębne nieruchomości, posiadające swoje księgi wieczyste, z czego jedna zabudowa jest budynkiem mieszkalnym (2), a pozostała nie (dz. 1) i mimo iż służy ona mieszkańcom, nie może być ona uwłaszczona, bowiem zgodnie z ustawą, nie zostały objęte nieruchomości całkowicie wolne od zabudowy, lub zabudowane innymi niż określone w ustawie obiektami.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie SKO skarżący domagali się odroczenia postępowania do czasu ustalenia przez Sąd Rejonowy w C. na podstawie art. 73 ust 2g ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami celu na jaki nieruchomość gruntowa została oddana, sposobu i terminu jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste i wydania wyroku w sprawie. Domagali się nadto nakazania Wójtowi Gminy Z. wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu o numerze ewidencyjnym 1 obręb Z. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że SKO w swoim uzasadnieniu opiera się tylko na zapisach z ewidencji gruntów i budynków - użytek RIVa, Księgi wieczystej nr [...] (działka niezabudowana). Zakwestionowali prezentowaną przez SKO gramatyczną wykładnię przepisów art. 1 ust. 1, 2 ustawy.
Zdaniem skarżących, że zakresem regulacji objęte są nie tylko nieruchomości, na których znajdują się budynki o funkcji mieszkalnej, ale również budynki gospodarcze, garaże i inne obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. W ocenie skarżących działka nr 1 umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego nr [...] znajdującego się na działce nr 2. Opisali obszernie okoliczności związane z zakupem działki nr 1 i sposób jej wykorzystania podnosząc, że niewielka szerokość działki 1, nie pozwala na posadowienie typowego obiektu budowlanego.
Dalej przywołali treść art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz podnieśli, że brak umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pozwala na dowolną interpretację i opieranie na zapisach ksiąg wieczystych. W ocenie skarżących stwierdzenie, że prowadzone są dwie księgi wieczystej dla nieruchomości 2 zabudowanej budynkiem mieszkalnym i 1 niezabudowanej, nie oddaje rzeczywistego stanu zagospodarowania i możliwości zabudowy. Zaznaczyli, że nie może być założona księga wieczysta dla nieruchomości mających różnych właścicieli, ponieważ właścicielem działki 2 są skarżący, a 1- Gmina Z. Skarżący podnieśli, że w związku z brakiem umowy ustalającej cel na jaki nieruchomość gruntowa 1 została oddana wystąpili do Sądu Rejonowego w C. o ustalenie celu użytkowania wieczystego, oraz stawki procentowej obowiązującej od 1998 r.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a."), w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sad kontroluje zaskarżony akt także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Spór w poddanej kontroli Sądu sprawie toczy się wokół zasadności odmowy wydania przez Wójta Gminy Z. zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Z., oznaczonej geodezyjnie jako działka o numerze ewidencyjnym 1, będącej własnością Gminy Z., a pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżących.
Należy wyjaśnić zatem, iż kwestie związane z wydawaniem zaświadczeń zostały uregulowane w Dziale VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256 t.j. - dalej: "K.p.a."). Stosownie do treści art. 217 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Po myśli zaś art. 217 § 2 K.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2).
Jednocześnie jak wynika z art. 218 § 1 K.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Co również istotne, organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Niesporne jest w orzecznictwie, że zaświadczenie tylko potwierdza, a nie stwierdza stan faktyczny na dzień jego wydania
Niezależnie jednak od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w K.p.a., brać winno się pod uwagę również stosowne przepisy prawa materialnego, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia.
Powyższe uwagi świadczą, w ocenie Sądu, o prawidłowości wydanego przez Wójta Gminy Z. w dniu [...] r. postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, utrzymanego w mocy przez SKO zaskarżonym rozstrzygnięciem.
Podstawy materialnoprawne wydanych w sprawie postanowień zawierają przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 139 z późn. zm.- dalej jak dotychczas "ustawa"). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Jednocześnie zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (1) lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne (2), lub o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Przepis ten należy interpretować ściśle. W konsekwencji jego wykładnia rozszerzająca nie jest dopuszczalna. Potwierdzeniem nastąpienia przewidzianego ustawą skutku prawnego jest stosowne zaświadczenie, którego wydanie musi być poprzedzone postepowaniem wyjaśniającym (opartym na dokumentacji), które pozwoli na potwierdzenie jednej z przesłanek opisanych w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący dopatrzyli się zaistnienia w odniesieniu do działki 1 przesłanki, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy. Działka jako jedyna objęta jest księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w C. Wydział Ksiąg Wieczystych. Przedmiotem niniejszego postępowania, a jednocześnie przedmiotem zainteresowania organów administracji publicznej w ramach niniejszego postępowania, jest jedynie ta działka – nie zaś żadna z nieruchomości sąsiadujących. W tym kontekście nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości, że przedmiotowa działka stanowi nieruchomość niezabudowaną w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy, gdyż na nieruchomości tej nie jest posadowiony budynek mieszkalny jednorodzinny ani wielorodzinny, w którym co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, co potwierdza treść wspomnianej wyżej księgi wieczystej. Na działce nr 1 znajdują się wyłącznie elementy zagospodarowania posesji opisane przez skarżących.
Sąd podziela stanowisko organów, że art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przewiduje możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów, na których znajdują się inne obiekty budowlane i urządzenia budowlane, niemniej jednak muszą to być grunty, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 lub 2 ustawy, tj. zabudowane budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub wielorodzinnym. Z powyższych względów prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nie podlega przekształceniu w prawo własności w rozumieniu ustawy. Stąd też argumentacja podnoszona przez skarżących nie mogła odnieść zamierzonego skutku.
Zdaniem składu orzekającego zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z przepisami prawa, a argumentacja zawarta w jego uzasadnieniu jest wyczerpująca.
Z tych wszystkich względów, nie stwierdzając naruszenia prawa Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.