Uzasadnienie
Pismem z dnia [...]r. I. i A. N. zwrócili się z wnioskiem do Urzędu Miejskiego w S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako zmiana geometrii dachu. Kolejnym pismem rozszerzyli zakres planowanej inwestycji, który w konsekwencji został w postępowaniu oznaczony jako "nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w celu uzyskania pomieszczeń mieszkalnych na poddaszu oraz zmiana geometrii dachu na działce A przy ul. [...]w S.".
W trakcie postępowania administracyjnego przed organem I instancji właściciele nieruchomości sąsiedniej A. i K. B. wyrazili sprzeciw przeciwko planowanej inwestycji wskazując, iż nie wyrażają na nią zgody albowiem sąsiedzi N. w przeszłości im nie wyrazili zgody na rozbudowę domu. W kolejnym piśmie A. B. wskazał nadto, iż kominy dymne budynku sąsiada zostały wadliwie usytuowane w granicy, że cześć ściany domu sąsiada opiera się na budynku A. B. oraz że przewody elektryczne zasilające dom I. i A. N. przechodzą zbyt blisko nad budynkiem sąsiada.
Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Prezydent Miasta S. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji dołączając w charakterze załącznika m.in. wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z częścią graficzną.
W wyniku rozpoznania odwołania A. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta S. i przekazało sprawę organowi temu do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, iż kształtując w decyzji ogólne warunki zabudowy organ winien był zabezpieczyć ochronę interesów osób trzecich czego zawarta w decyzji pierwszoinstancyjnej lakoniczna formuła nie zapewnia.
W trakcie kolejny raz prowadzonego przez organ I instancji postępowania A. B. w piśmie z dnia [...]r. podniósł, iż przewidziany do rozbudowy obiekt posiada wspólną ścianę z należącym do niego budynkiem. Wskutek wspólnej ściany obiekt narusza granicę pomiędzy działkami albowiem usytuowany jest po części na należącej do A. B. działce nr B. W ramach prowadzonego postępowania do akt sprawy dołączono nadto zdjęcia wskazujące, iż budynek przewidziany do nadbudowy połączony jest z budynkiem należącym do A. B. natomiast w związku z zarzutem naruszenia granicy organ I instancji odebrał od geodety oświadczenie, iż jednoznaczne ustalenie przebiegu graniczy może nastąpić wyłącznie w trybie postępowania w sprawie rozgraniczenia.
Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta S. ponownie ustalił warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji określając w decyzji wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji a także warunki w zakresie ochrony interesu osób trzecich. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, iż z uwagi na to, że teren inwestycji nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego przeprowadzono wymaganą przepisami analizę, w wyniku której ustalono, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki wymagane prawem.
Od otrzymanej decyzji A. B. wniósł odwołanie zarzucając rażące naruszenie swoich interesów jako właściciela działki nr B. W uzasadnieniu podniósł, iż decyzją nr [...] z [...]r. uzyskał zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę nowego budynku wolnostojącego. Zgodnie z powołaną wyżej decyzją warunkiem oddania do użytku nowego budynku jest jednak wyburzenie budynków starych co obecnie zostanie uniemożliwione albowiem właściciele działki sąsiedniej uzyskali prawo nadbudowy w oparciu o obiekt przeznaczony do wyburzenia.
Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżona decyzję pierwszoinstancyjną wskazując w uzasadnieniu, iż odwołanie na obecnym etapie procesu inwestycyjnego nie jest uzasadnione bowiem wydana decyzja nie zezwala na podjęcie budowy a jedynie ustala warunki na jakich w przyszłości inwestycję można by realizować. Jeżeli warunki te nie zostaną spełnione inwestycja nie będzie mogła być wykonana. Kwestie te zostaną rozstrzygnięte dopiero w trakcie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego inwestycji i udzielenia pozwolenia na budowę.
Pismem z dnia [...]r. A. B., działając przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji zarzucając rozstrzygającym w sprawie organom, iż nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w tym nie zbadały czy planowana rozbudowa nie spowoduje utraty prawa wnioskodawcy do oddania do użytkowania obiektu na jego działce. Organowi II instancji zarzucił też naruszenie prawa materialnego poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszenie praw i interesów A. B.. W uzasadnieniu skargi, oprócz kwestii podniesionych już uprzednio, skarżący wskazał naruszenie granicy działki, zagrożenie budowlane, możliwość zalania działki skarżącego, brak rozwiązania kwestii kominów, brak określenia zasad odprowadzania ścieków i wód opadowych jak również nie uwzględnienie przebiegu linii elektrycznych.
Skarga została wniesiona w terminie.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także decyzji orzeczenie to poprzedzającej wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl z kolei art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, oceniana jest na podstawie analizy przewidzianej w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Przywołany przepis stanowi mianowicie, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.
Wskazać też należy, że w celu zagwarantowania stosownej fachowości oceny uwarunkowań dotyczących ładu przestrzennego sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy, osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.
Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że rozpatrując wniosek I. i A. N., dotyczący inwestycji, która jak wynika z akt sprawy zlokalizowana miałaby być na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, rozstrzygające w sprawie organy uwzględniły wymogi przewidziane w przytoczonych powyżej przepisach. W trakcie postępowania przed organem I instancji architekt, członek [...]Okręgowej Izby Architektów sporządził bowiem analizę funkcji i cech zabudowy, wyznaczając stosowny obszar analizowany. W wyniku analizy ustalił, iż z uwagi na to, że wszystkie działki w najbliższym sąsiedztwie posiadają zabudowę mieszkaniową planowana inwestycja nie naruszy ani funkcji, ani linii zabudowy, ani też wskazań dotyczących stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki.
W konsekwencji architekt sporządził projekt decyzji, a wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy. Określa ono bowiem warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a także warunki w zakresie ochrony interesu osób trzecich. Organ I instancji podkreślił w tej mierze, iż inwestycja nie można naruszać uzasadnionych interesów osób trzecich zwłaszcza w zakresie zapewnienia dostępu do drogi publicznej oraz zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.
Nadto nadbudowa budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. Organ I instancji wskazał także, iż ewentualna budowa musi być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego stwierdzającą jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania oraz uwzględniająca oddziaływania wywołane nadbudową.
Zdaniem Sądu wydana w sprawie decyzja pierwszoinstancjyjna pozostawała zatem w zgodzie z prawem, a w konsekwencji za nie naruszającą prawa uznać należy także utrzymującą ją w mocy, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu, decyzję organu II instancji. Podzielić należy także sformułowane w decyzji drugoinstancyjnej w odpowiedzi na zarzuty A. B. wyjaśnienie, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w żadnej mierze nie zezwala inwestorom na podjęcie inwestycji i nie przesądza o technicznej możliwości jej realizacji. Sąd wskazuje bowiem skarżącemu, iż decyzja o warunkach zabudowy potwierdza jedynie, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i wprowadza ogólne warunki (np. w odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich), które muszą być spełnione aby mogła ona zostać zrealizowana. Oparta natomiast na ekspertyzie, o której mowa w decyzji pierwszoinstancyjnej, ocena czy warunki owe zostały spełnione i czy w ogóle potencjalnie spełnione być mogą (np. z uwagi na stan techniczny budynku A. B.) należeć będzie do organów rozpoznających pod kątem przepisów budowlanych ewentualny wniosek inwestorów o udzielenie im pozwolenia na budowę.
Podkreślenia bowiem wymaga, iż decyzja o warunkach zabudowy w zakresie opisu inwestycji, jej parametrów technicznych i gabarytów oraz usytuowania na działce musi być na tyle ogólna, aby nie wkraczać w sferę zarezerwowaną dla prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja ta powinna określać jedynie rodzaj inwestycji oraz linie rozgraniczające jej teren, a także wskazywać przewidziane w przepisie tym warunki i wymagania. Związane z budową szczegółowe kwestie techniczne należą natomiast do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego.
Tym samym zarzuty A. B. odnoszące się do technicznej niemożliwości zrealizowania przedmiotowej inwestycji z uwagi na łączącą obiekty ścianę budynku będą mogły być rozpatrywane dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie mogą natomiast wpłynąć na treść decyzji o warunkach zabudowy z istoty swojej oceniającej planowaną nadbudowę budynku mieszkalnego jedynie w aspekcie ładu przestrzennego. Podobnie nie mogły na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy (jako przedwczesne) zostać rozpatrzone szczegółowe zarzuty dotyczące zagrożenia zalania działki, usytuowania kominów, przebiegu linii elektrycznych i odprowadzania wód oraz ścieków. Decyzja o warunkach zabudowy wskazywać bowiem winna jedynie warunki i wymagania w zakresie infrastruktury technicznej (wymogi te wskazane zostały w pkt. [...] osnowy decyzji pierwszoinstancyjnej) nie może natomiast ani oceniać ani narzucać konkretnych rozwiązań konstrukcyjnych.
W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów, uznających zgodność z prawem wydanej przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.