Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta C. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzekł o:
- 1) wygaśnięciu prawa trwałego zarządu [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. do nieruchomości gruntowych, położonych w W., oznaczonych jako parcele gruntowe nr [...], [...], [...] i [...],
- 2) ustanowieniu na rzecz Komendy Głównej Ochotniczych Hufców Pracy w W. prawa trwałego zarządu do powyższych nieruchomości.
W dniu [...] r. pismem, zatytułowanym "sprzeciwem", związki zawodowe działające w [...] Urzędzie Wojewódzkim, a mianowicie Międzyzakładowa Komisja [...] i Związek Zawodowy [...], wyraziły niezadowolenie z podjętej decyzji, wnosząc o "zawieszenie jej wykonania". W uzasadnieniu powołano się na fakt pozostawania w sporze zbiorowym z Wojewodą S. jako pracodawcą i zgłoszenia mu w dniu [...] r. żądania przejęcia Ośrodka Szkolenia Pracy i Wypoczynku "[...]" w W. przy ul. [...] w najem, dzierżawę, użyczenie na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami lub w trwały zarząd.
Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda S. działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 134 kpa, stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez związki zawodowe od decyzji organu I instancji z dnia [...] r. Zdaniem Wojewody, w przypadku wniesienia odwołania przez związek zawodowy, a więc organizację społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 kpa, który nie został dopuszczony w trybie art. 31 § 1 kpa do udziału w postępowaniu na prawach strony, zachodzi przypadek oczywistego braku legitymacji odwoławczej. Ustalenie to ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Zatem w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie wnoszące odwołanie związki zawodowe nie brały udziału w postępowaniu, zaistniała przesłanka niedopuszczalności odwołania w rozumieniu art. 134 kpa.
Skargi na postanowienie ostateczne wniosły oba związki zawodowe, z tym że skargę Międzyzakładowej Komisji [...] odrzucono na mocy prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2007 r.
Związek Zawodowy [...] domagając się uchylenia postanowienia Wojewody S. podniósł, że organizacje społeczne nie wywodzą prawa do udziału w niniejszym postępowaniu z treści art. 31 kpa, lecz z art. 28 kpa. Istotą regulacji zawartej w art. 31 kpa, jest bowiem umożliwienie organizacjom udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Pozbawienie [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. prawa trwałego zarządu do Ośrodka "[...]" jest bowiem równoznaczne z ograniczeniem możliwości realizacji przez związki zawodowe ustawowego zadania związanego z zapewnieniem pracownikom warunków wypoczynku, wynikającego wprost z art. 6 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.).
W ocenie skarżącego, taki stan rzeczy sytuuje związki zawodowe w pozycji strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, a nie – organizacji działającej na prawach strony w oparciu o art. 31 kpa. Nadto, skarżący Związek Zawodowy podniósł, że rozstrzygnięcie organu I instancji praktycznie usuwa przedmiot sporu zbiorowego zgłoszonego pismem z dnia [...] r., którego kopię dołączono, wnosząc o przeprowadzenie dowodu w postępowaniu sądowym.
Na tej podstawie skarżący wywiódł, że postępowanie w sprawie trwałego zarządu nad Ośrodkiem "[...]" w W. w sposób bezpośredni dotyczy interesu prawnego związków zawodowych, a pozbawienie ich udziału w postępowaniu uniemożliwiło tym organizacjom skorzystania z dobrodziejstwa zapisu z art. 43 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację, wyjaśniając że w dacie orzekania przez organ I instancji Ośrodek "[...]" już nie istniał (został zlikwidowany na podstawie zarządzenia nr [...] z dnia [...] r.). Tymczasem zarzuty skargi dotyczą w istocie zarządzenia o jego likwidacji, a nie – decyzji w sprawie trwałego zarządu.
W kolejnym piśmie procesowym skarżący Związek Zawodowy Pracowników Administracji Województwa [...] odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę zarzucił, że związki zawodowe celowo zostały wyłączone z postępowania administracyjnego, czym Wojewoda S. naruszył art. 7 i 9 kpa. Nadto, ich interes prawny wynika z zakresu działalności statutowej i woli ratowania Ośrodka "[...]" przed likwidacją poprzez wyrażanie zgody na udzielenie pożyczki. Wreszcie, wbrew twierdzeniom Wojewody, ośrodek ten nadal funkcjonuje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie mogła odnieść skutku.
Zaskarżone postanowienie o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżący Związek Zawodowy nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organ, którego działanie zaskarżono, nie uchybił regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania. Tymczasem w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jedynie stwierdzenie przez sąd administracyjny tego rodzaju naruszenie prawa skutkuje uwzględnieniem skargi.
Z mocy art. 127 § 1 kpa, prawo odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie. Aczkolwiek pismo z dnia [...]r. nie zostało zatytułowane odwołaniem, jednak jego treść wskazuje na niezadowolenie z podjętej przez Starostę C. decyzji z dnia [...] r. Jest też poza sporem, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji.
Zdaniem sądu administracyjnego, w takiej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego było w pierwszym rzędzie wyjaśnienie kwestii dochowania 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania, wynikającego z art. 129 § 2 kpa. Termin do wniesienia odwołania dla strony, która zostało pozbawiona udziału w postępowaniu, liczy się zaś od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. W każdym wypadku uchybienia terminu organ II instancji zobligowany jest w pierwszym rzędzie do stwierdzenia tego faktu w drodze postanowienia z art. 134 kpa – bez badania kwestii legitymacji czynnej.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń faktycznych, zaś w aktach postępowania administracyjnego brak jest zwrotnych dowodów doręczenia decyzji organu I instancji, biorącym udział w tym postępowaniu stronom, a to: [...] Urzędowi Wojewódzkiemu w K., reprezentowanemu przez Dyrektora Generalnego tego Urzędu oraz Komendzie Głównej OHP w W. – jako podmiotom, pomiędzy którymi nastąpiło przeniesienie prawa trwałego zarządu do nieruchomości gruntowych. Przedstawiając odwołanie, organ I instancji w piśmie przewodnim do Wojewody S. podał zaś, że zostało ono wniesione w terminie.
W ocenie składu orzekającego w takim stanie faktycznym brak było podstaw do negowania terminowości wniesionego środka odwoławczego, aczkolwiek godzi się zauważyć, że i w takim przypadku, czyli uchybienia terminu do wniesienia odwołania, zaskarżone postanowienie odpowiadałoby prawu, jako że w wyniku czynności wstępnych, wykluczona byłaby możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji.
Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania jako wniesionego przez organizację społeczną, która nie została dopuszczona w trybie art. 31 § 1 kpa do udziału w postępowaniu na prawach strony. Niedopuszczalność odwołania w rozumieniu art. 134 zd. 1 kpa, może wynikać z przyczyn podmiotowych, jak to przyjął Wojewoda w niniejszej sprawie. Przypadek taki obejmuje zaś sytuacje wniesienia odwołania m.in. przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia. Chodzi zatem o przypadek wniesienia odwołania przez osobę trzecią albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Jednak w razie wniesienia odwołania przez jednostkę, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C. H. Beck, W-wa 1996, str. 575).
Pogląd, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji z art. 138 § 1 pkt 3 kpa, prezentowany jest także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 942/05, ONSA i WSA 2007/2/50). Jednak jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w motywach przywołanej uchwały, wniesienie odwołania przez podmiot działający na prawach strony, np. organizację społeczną, która nie brała udziału w postępowaniu, stanowi przypadek niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych (str. 127).
Przychylając się do powyższego stanowiska, godzi się jednak podnieść, że organizacja społeczna może występować w postępowaniu zarówno jako podmiot na prawach strony (art. 31 kpa), bądź też jako strona postępowania (art. 28 kpa). Organizacja społeczna, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, będzie stroną tego postępowania, a w wyniku załatwienia sprawy stanie się ona podmiotem praw lub obowiązków. Do takiej sytuacji przepis art. 31 kpa nie ma zastosowania. Przepis ten stosuje się bowiem w takich przypadkach, gdy wszczyna się lub prowadzi się postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, a organizacja społeczna zabiega o wszczęcie postępowania lub o udział w nim z takich powodów, które nie kwalifikują jej jako strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa (vide: przywołany wyżej komentarz, str. 224).
Zatem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a więc oceny, czy skarżący związek zawodowy legitymował się przymiotem strony w postępowaniu administracyjnym, czy też działał jako organizacja społeczna z art. 5 § 2 pkt 6 kpa, decydujące znaczenie winna mieć treść pisma z dnia [...] r. – przy uwzględnieniu zakresu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ I instancji na mocy decyzji z dnia [...] r. Tymczasem w piśmie tym, zakwalifikowanym jako odwołanie od tejże decyzji, skarżący Związek Zawodowy jednoznacznie wywiódł swoją pozycję w postępowaniu administracyjnym z treści art. 6 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.).
Przepis ten stanowi, że związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku. Jest to zatem sposób reprezentowania interesów pracowniczych, czyli realizacji celu, do którego powołane są związki zawodowe w świetle art. 1 ust. 1 cyt. ustawy. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I PKN 278/99 zbiorowy interes pracowników, do reprezentowania którego powołane są związki zawodowe, nie może być utożsamiany z własnym interesem prawnym związku zawodowego w rozumieniu art. 189 kpc (OSNP 2001/2/42). Nadto, Sąd Najwyższy wyjaśnił, że z zasadą reprezentowania i obrony przez związki zawodowe praw i interesów pracowników, powiązane są regulacje ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych, które wychodzą z założenia, że spory są likwidowane zasadniczo w trybie pozasądowym.
Teza ta w pełni winna znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Fakt, że w toku sporu zbiorowego skarżący zgłosił pracodawcy żądanie przejęcia Ośrodka "[...]" w W. w najem, dzierżawę, użyczenie lub trwały zarząd, w celu realizacji uprawnień związków zawodowych z art. 6 cyt. ustawy, nie może sytuować go w pozycji strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu, dotyczącym praw i obowiązków innych podmiotów. Organ I instancji w wyniku załatwienia sprawy decyzją z dnia [...] r. orzekł o prawach i obowiązkach [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. oraz Komendy Głównej OHP, a nie – o prawach i obowiązkach skarżącego związku zawodowego. Zupełnie inaczej przedstawiałaby się sytuacja, gdyby w postępowaniu tym podlegał rozpatrzeniu wniosek skarżącego o oddanie nieruchomości w trwały zarząd w trybie art. 48 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).
Tymczasem w niniejszej sprawie rozstrzygnięto wnioski innych jednostek organizacyjnych o przekazaniu pomiędzy nimi trwałego zarządu. Stąd też jedynie te podmioty legitymowały się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 kpa w tym postępowaniu, zaś skarżący Związek Zawodowy nie ma żadnego tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości. Wreszcie, oddanie nieruchomości w formy władania, wymienione w art. 43 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, następuje w drodze umowy cywilnoprawnej, co oznacza, że nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Stąd też prawidłowo przyjął organ odwoławczy, że niniejsze postępowanie administracyjne dotyczyło innej osoby, zaś skoro skarżący Związek Zawodowy nie został dopuszczony do udziału w tym postępowaniu w trybie art. 31 § 2 kpa, nie jest legitymowany do wniesienia odwołania z przyczyn podmiotowych.
Nadto, wyjaśnić przyjdzie, iż status strony postępowania definiuje przepis art. 28 kpa. Interes prawny winien być pojmowany jako obiektywna, czyli rzeczywista potrzeba ochrony prawnej. Interes taki powinien być konkretny, indywidualny, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji, chroniony prawem przedmiotowym powszechnie obowiązującym (vide: cyt. uchwała NSA, str. 134). Stąd też dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia był fakt, że kwestionowana przez skarżącego decyzja organu I instancji w praktyce usuwała przedmiot sporu zbiorowego, gdy idzie o część przekazanego majątku, a mianowicie Ośrodek Wypoczynkowy "[...]" w W. Spór pracowniczy nie mógł być wszak rozstrzygnięty ani przez organ I instancji, tj. Starostę C. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, ani też sąd administracyjny w toku niniejszej sprawy. Brak tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości oraz zakres rozstrzygnięcia organu I instancji, wykluczał istnienia po stronie skarżącego Związku Zawodowego własnego, indywidualnego interesu, podlegającego zaspokojeniu przez wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym, wszczętym z wniosku innych podmiotów.
Zdaniem sądu administracyjnego, chybiony jest nadto zarzut naruszenia reguł procedury administracyjnej, a to art. 7 i 9 kpa. Wszak postępowanie administracyjne prowadzone było przez Starostę C. i jedynie na tym organie ciążyły obowiązki z art. 31 § 4 kpa. W szczególności też skarżący nie może wywodzić istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa z treści art. 7 kpa. Wyrażona w tym przepisie zasada praworządności dotyczy wszak postępowania administracyjnego i jest realizowana w stosunku do stron tego postępowania. Skoro skarżący Związek Zawodowy nie posiadał przymiotu strony w świetle art. 28 kpa, ani też nie działał na prawach strony jako organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym w trybie art. 31 § 3 kpa, nie był uprawniony do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji zgodnie z art. 127 § 1 kpa. O ile stwierdzenie braku interesu prawnego po stronie podmiotu wnoszącego odwołanie, winno prowadzić do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 kpa), to niedopuszczalność wniesienia odwołania z przyczyn podmiotowych, skutkuje wydaniem postanowienia z art. 134 kpa.
W obu tych przypadkach nie dochodzi do merytorycznej kontroli decyzji organu I instancji, a więc są to rozstrzygnięcia formalne, których skutek prawny jest identyczny, aczkolwiek następuje w różnych formach.
W niniejszej sprawie skład orzekający mając na uwadze zarówno treść odwołania, jak i kwestie podniesione w skardze, podzielił pogląd organu odwoławczego, iż skarżący Związek Zawodowy dążył do realizacji uprawnień procesowych jako organizacja społeczna z art. 6 § 2 pkt 5 kpa. Jednakże nawet przy odmiennym przyjęciu, iż skarżący powoływał się na istnienie interesu prawnego, w sytuacji, gdy jednak należy wykluczyć indywidualny interes prawny tego podmiotu, co winno prowadzić do wydania przez organ II instancji decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, przyjąć należy, iż forma rozstrzygnięcia sprawy nie miała istotnego wpływu na jej wynik.
Zatem ewentualne uchybienie, polegające na wydaniu postanowienia o niedopuszczalności odwołania – zamiast decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, nie mogło skutkować uwzględnieniem skargi, skoro tego rodzaju nieistotne naruszenie prawa nie podpada pod przesłanki z art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z tych też względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 tej ustawy.